II SAB/Wa 692/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Komendanta [...] Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta [...] Policji do rozpatrzenia wniosku L. D. z dnia [...] października 2023 r. w części obejmującej udostępnienie protokołów ewidencyjnych dotyczących eksponatów muzealnych zdeponowanych w Muzeum Policji oraz protokołów zdawczych dotyczących eksponatów historycznych po likwidacji Muzeum, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz L. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] października 2023 r. L. D. zwrócił się do Komendanta [...] Policji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", o udostępnienie informacji publicznej "w przedmiocie okresu (terminów istnienia tj. powołania jak również likwidacji muzeum), tj. w jakim okresie była prowadzona oficjalna działalność organizowana przez Muzeum [...] (...). Ujawnienie protokołów ewidencyjnych dot. eksponatów muzealnych, będących i zdeponowanych w muzeum [...]. Ujawnienie protokołów zdawczych dot. eksponatów historycznych po likwidacji muzeum.". Zastępca Naczelnika Gabinetu K[...]P, pismem z [...] października 2023 r. l.dz. [...] poinformował L. D., że odpowiedzi w przedmiocie funkcjonowania Muzeum [...] udzielono wnioskodawcy m.in. pismem z 2 czerwca 2021 r. [...]. Wraz z odpowiedzią przesłano wówczas kopię Porozumienia zawartego [...] lipca 2004 r. pomiędzy Muzeum [...] w W. reprezentowanym przez jego Dyrektora a Komendantem [...] Policji, w sprawie podjęcia inicjatywy powstania Oddziału Muzeum [...], jak również kopię pisma Dyrektora Muzeum [...] w W. z [...] marca 2012 r., stanowiącego wypowiedzenie porozumienia z [...] lipca 2004 r. Pismem z 19 października 2023 r. L. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta [...] Policji polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] października 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności. Wskazał, że skarżący wielokrotnie składał wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentacji, dotyczącej funkcjonowania Muzeum [...] oraz innej, wytworzonej w latach 90-tych XX wieku (m.in. korespondencja z [...] maja 2021 r., na którą udzielono odpowiedzi pismem l.dz. [...] z [...] czerwca 2021 r., czy też korespondencja z [...] czerwca 2021 r., na którą udzielono odpowiedzi pismem l.dz. [...] i z [...] czerwca 2021 r.). Wszystkie wnioski zostały rozpatrzone, a odpowiedzi udzielono w ustawowym terminie. Jednocześnie wyjaśnił, że skarżący domaga się udzielenia informacji, której podmiot zobowiązany nie posiada. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, w tym organy władzy publicznej, będące w posiadaniu takich informacji. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/13 stwierdzono, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, nie można także zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, ponieważ zobowiązanie takie byłoby niewykonalne. Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 320/14 podano, że w przypadku wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji przez tego samego wnioskodawcę, na adresacie wniosku nie spoczywa obowiązek jej udzielenia po raz kolejny. Nie jest bowiem tak, że bez względu na wcześniej udzielone informacje, każde następne żądanie nawet dotyczące tej samej sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpatrzenia w ramach nowej sprawy dostępu do informacji publicznej (...)". Jednocześnie podkreślił, że we wniosku o udostępnienie informacji z [...] października 2023 r. L. D. nie zawarł żądania udostępnienia dokumentacji dotyczącej cyt. "(...) udziału funkcjonariuszy Komendy [...] Policji w procesie transformacji ustrojowej lat 90 ubiegłego wieku (...)", w związku z czym Zastępca Naczelnika Gabinetu K[...]P nie odnosił się do tego żądania w odpowiedzi udzielonej pismem z [...] października 2023 r. l.dz. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Komendanta [...] Policji – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu należało uznać, że żądana przez skarżącego informacja, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec powyższego, Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy podmiot obowiązany, do którego strona zwróciła się o udzielenie informacji publicznej, nie jest w posiadaniu żądanej informacji, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądem doktryny, powinien na piśmie o tym wnioskodawcę poinformować. Sąd analizując skargę L. D. z 19 października 2023 r. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że częściowo jest ona zasadna. Jak wynika z akt sprawy, Komendant Główny Policji pismem z [...] października 2023 r., w odpowiedzi na żądanie ujawnienia informacji "w przedmiocie okresu (terminów istnienia tj. powołania jak również likwidacji muzeum), tj. w jakim okresie była prowadzona oficjalna działalność organizowana przez Muzeum [...]", poinformował L. D., że odpowiedzi w tym przedmiocie udzielono wnioskodawcy m.in. pismem z [...] czerwca 2021 r. l.dz. [...]. Wraz z odpowiedzią przesłano wówczas kopię Porozumienia zawartego [...] lipca 2004 r. pomiędzy Muzeum [...]. w W. a Komendantem [...] Policji, w sprawie podjęcia inicjatywy powstania Oddziału Muzeum [...], jak również kopię pisma Dyrektora Muzeum [...] w W. z [...] marca 2012 r., stanowiącego wypowiedzenie porozumienia z [...] lipca 2004 r. Przyjąć zatem należy, iż w wymaganym ustawowo terminie udzielono wnioskodawcy wskazanej powyżej informacji publicznej. Uprzednie udostępnienie kopii dokumentów źródłowych, z których wynika data powstania i zakończenia działalności Oddziału Muzeum [...], czyni zadość wnioskowi skarżącego tym zakresie i zwalnia organ z zarzutu bezczynności. To z kolei obliguje Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. do oddalenia skargi we wskazanej części. Dostrzec należy, iż w piśmie z [...] października 2023 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie protokołów ewidencyjnych dotyczących eksponatów muzealnych, będących i zdeponowanych w Muzeum Policji oraz protokołów zdawczych dotyczących eksponatów historycznych po likwidacji Muzeum organ nie odniósł się do przedmiotowego żądania. Jedynie w odpowiedzi na skargę zasygnalizował, że na liczne zapytania skarżącego dotyczące funkcjonowania Muzeum [...] udzielał w wymaganym terminie żądanej informacji (pismami z [...] i [...] czerwca 2021 r.). Jednoczenie wyjaśnił, iż skarżący domaga się informacji, której organ nie posiada. W świetle powyższych ustaleń nie można stwierdzić, aby druga części wniosku skarżącego została zrealizowana. Wprawdzie w załączonym do akt administracyjnych piśmie z [...] października 2021 r., na które powołał się organ w odpowiedzi na skargę, w odniesieniu do żądania udostępnienia "protokołu (wykazu) eksponatów muzealnych i pamiątek historycznych" wskazano, iż: "... tego rodzaju informacja, ze względu na jej wewnętrzny charakter, nie ma waloru informacji publicznej. Listy i wykazy przedmiotów i pamiątek historycznych, użyczonych przez Komendę Główną Policji oraz, co istotne, przez osoby prywatne, miały charakter porządkujący oraz organizacyjny i stanowiły jedynie narzędzie pomocnicze w procesie likwidacji Muzeum [...]. Z uwagi na fakt, iż listy te nie obejmowały informacji, świadczących o gospodarowaniu majątkiem publicznym, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej". Pomijając kwestię prawidłowości kwalifikacji "list i wykazów pamiątek historycznych" jako informacji publicznej, nie jest to bowiem przedmiot niniejszego postępowania, podkreślenia wymaga, iż wskazane dokumenty nie są tożsame z żądanymi we wniosku z [...] października 2023 r. protokołami ewidencyjnymi i zdawczymi. W przeciwieństwie do wykazów i list, protokół jest dokumentem sformalizowanym – urzędowym. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Stanowi więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowisko ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I sygn. akt OSK 1380/17) i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyroki NSA: z 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 180/02; z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10; postanowienie NSA z 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt OSK 2487/11). Ze stanowiska organu przedstawionego w sprawie jednoznacznie nie wynika, czy nie posiada on wnioskowanych przez skarżącego protokołów z czynności ewidencjonujących eksponaty muzealne, jak też protokołów zdawczo – odbiorczych po likwidacji Muzeum [...], czy też uznaje, że nie stanowią one informacji publicznej i o tym wnioskodawca był już informowanych w odpowiedzi na wcześniejsze zapytania. W odpowiedzi na wniosek z [...] października 2023 r. nie zawarto jakiegokolwiek wyjaśnienia tej kwestii. Tym samym realizując wniosek z [...] października 2023 r. w części dotyczącej "ujawnienie protokołów ewidencyjnych dot. eksponatów muzealnych, będących i zdeponowanych w muzeum [...]. Ujawnienie protokołów zdawczych dot. eksponatów historycznych po likwidacji muzeum" Komendant [...] Policji dopuścił się bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał w pkt 1 wyroku Komendanta [...] Policji do rozpoznania wniosku skarżącego w powyższej wskazanym zakresie, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała w niniejszej sprawie. Bezczynność Komendanta [...] Policji nie wynikała z lekceważenia strony skarżącej, czy też z celowego przedłużania postępowania. Organ nie uchylał się od udzielenia odpowiedzi, lecz wobec mnogości zapytań skarżącego, udzielił informacji nie zachowując należytej staranności przy ustalaniu przedmiotu żądania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a oraz art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a,, jak w punkcie 4 sentencji wyroku.