II SAB/Wa 705/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku J. M. z dnia [...] października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 14 listopada 2024 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] października 2024 r., który dotyczył przesłania mailem elektronicznej wersji dokumentów przekazanych do Ministra Infrastruktury po [...] lipca 2024 r. w zakresie oceny ryzyka wystąpienia wypadków i dotkliwości ich skutków oraz kategorii bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Zaznaczył, że w odpowiedzi na wniosek otrzymał pismo organu z [...] października 2024 r. nr [...], w którym wskazano, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jednocześnie potwierdzono przekazanie dokumentacji w zakresie objętym wnioskiem do Ministra Infrastruktury. W związku z powyższym stanowiskiem skarżący poinformował organ, że w jego ocenie wnioskowana dokumentacja stanowi informację publiczną, gdyż: opracowania te dotyczą bezpieczeństwa na drogach publicznych, a więc wszystkich uczestników ruchu, co determinuje publiczny charakter informacji; wytworzenie tych dokumentów zostało sfinansowane ze środków publicznych; dokumenty zostały przekazane do innej instytucji, a korespondencja pomiędzy organami jest co do zasady jawna i stanowi informację publiczną. Pismem z [...] października 2024 r. nr [...] organ podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z [...] października 2024 r. W ocenie skarżącego pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej, a zatem pozostaje w bezczynności. Podkreślił, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, bowiem jest centralnym organem administracji rządowej, do którego zadań należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych. Do [...] lipca 2024 r. organ po raz pierwszy był obowiązany przekazać do Ministra Infrastruktury ocenę ryzyka wypadków dla wybranych dróg pod jego zarządem. Z informacji uzyskanych od Ministra Infrastruktury, jak i z pism Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że taka dokumentacja została przesłana, a więc istnieje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z [...] października 2024 r., a zatem w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformowano skarżącego, że wnioskowane dokumenty i treści objęte wnioskiem z [...] października 2024 r. nie stanowią informacji publicznej. Mają one wyłącznie charakter sprawozdawczy, a bezpośrednio na ich podstawie nie zapadają wiążące decyzje co do działań organu, czy kierunkach jego działań. Żądane informacje obejmują szczegółowe dane ujęte w sprawozdaniu, które organ był zobowiązany przekazać Ministrowi Infrastruktury zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 maja 2024 r. w sprawie oceny ryzyka wystąpienia wypadków i dotkliwości ich skutków oraz kategorii bezpieczeństwa ruchu drogowego (Dz. U. z 2024 r. poz. 840). Zawierają one jedynie ocenę stanu faktycznego oraz prawnego i nie stanowią o kierunkach działań Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Mają jedynie charakter poznawczy, poszerzają zbiór danych posiadanych przez podmiot, nie odnoszą się wprost do jego przyszłych działań i zamierzeń, nie stanowią informacji publicznej. Materiały, które są przedmiotem wniosku z [...] października 2024 r. mają charakter sprawozdawczy, służą bowiem gromadzeniu informacji. Na podstawie sprawozdań z ocen ryzyka przekazanych do Ministerstwa Infrastruktury przez różnych zarządców dróg, Minister Infrastruktury sporządzi ocenę dróg pod względem poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego dla całego kraju, co oznacza że przekazane dane będą odpowiednio przetworzone do jednej wspólnej formy. Powyższe stanowisko potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 452/13, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 451/13 i z 17 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 739/20. Żądane wnioskiem dokumenty zawierają dane wyłącznie poglądowe, które są jedynie elementem składowym do szerszego opracowania przez Ministra Infrastruktury zobrazowania poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Żądane wnioskiem z [...] października 2024 r. dokumenty nie są wyrazem stanowiska organu, a tym samym nie stanowią informacji publicznej. Z przepisów art. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 2, a także 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. nie wynika powszechny dostęp do każdego dokumentu. Tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument traktowany jest jako informacja publiczna. Pismem z [...] lutego 2025 r. skarżący podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej: "P.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 P.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (vide T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na podstawie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości (i nie jest kwestionowane przez strony), że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej objętych wnioskiem informacji, czy mieszczą się one w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. (jak utrzymuje skarżący) czy też nie spełniają tego kryterium, gdyż stanowią dokument wewnętrzny (na co wskazuje stanowisko organu). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dookreśla pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Przedmiotem wniosku skarżącego z [...] października 2024 r. stało się udostępnienie dokumentów przekazanych do Ministerstwa Infrastruktury po [...] lipca 2024 r. w zakresie oceny ryzyka wystąpienia wypadków i dotkliwości ich skutków oraz kategorii bezpieczeństwa ruchy drogowego. Wnioskowana przez skarżącego informacja została wytworzona w związku z realizacją ustawowego obowiązku oceny ryzyka nałożonego na zarządcę drogi. Zgodnie bowiem z art. 24ma ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320), zarządca drogi na drogach lub ich odcinkach, o których mowa w art. 24ga ust. 1 i 2, będących w użytkowaniu od co najmniej 3 lat, przeprowadza ocenę ryzyka, w ramach której ocenia parametry użytkowe i techniczne oraz stan techniczny dróg lub ich odcinków, a także ich wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ocenę ryzyka przeprowadza się co 5 lat na podstawie wizji lokalnej w terenie lub na podstawie nagrania wizualnego (ust. 2). Z oceny ryzyka zarządca drogi sporządza sprawozdanie, na które składają się w szczególności wyniki oceny ryzyka oraz syntetyczny opis przyjętych założeń do dokonanej oceny ryzyka wraz z ich uzasadnieniem (ust. 3). Zarządca drogi przekazuje sprawozdanie z oceny ryzyka, o którym mowa w ust. 3, do ministra właściwego do spraw transportu co 5 lat, w terminie do dnia 31 lipca danego roku kalendarzowego (ust. 4). W świetle art. 24mb ust. 1 powołanej ustawy, na podstawie sprawozdań z ocen ryzyka, o których mowa w art. 24ma ust. 3, minister właściwy do spraw transportu sporządza ocenę bezpieczeństwa, stanowiącą ocenę dróg, o których mowa w art. 24ma ust. 1, pod względem poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ocena ryzyka według definicji PWN charakteryzuje się systematycznym procesem identyfikacji, analizy i oceny potencjalnych zagrożeń, a także określeniem prawdopodobieństwa ich wystąpienia i potencjalnych skutków. Jest to proces mający na celu zrozumienie ryzyka związanego z konkretnym działaniem, procesem lub zdarzeniem i podejmowanie decyzji dotyczących zarządzania tym ryzykiem. Analiza powyższych przepisów w powiązaniu z legalną definicją oceny ryzyka wskazuje, iż dokumenty wytworzone przez zarządcę drogi realizującego wskazany obowiązek ustawowy nie sprowadzają się tylko do przygotowania danych na potrzeby sporządzenia oficjalnego dokumentu, wówczas miałyby one niewątpliwie walor dokumentu wewnętrznego. Przeciwnie, ustawa o drogach publicznych zobowiązuje do sporządzenia oceny, a zatem dokonania analizy danych, wyciągnięcia wniosków i przedstawienia stanowiska podmiotu oceniającego. Efektem tej oceny jest sprawozdanie obrazujące poziom bezpieczeństwa na zarządzanych drogach publicznych. Przedmiotowy dokument niewątpliwie jest dokumentem oficjalnym, obrazującym ustalony stan rzeczy i wyrażoną w danej materii ocenę określonego podmiotu. Wypełnia tym samym przesłankę z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., bowiem odnosi się wprost do ocen dokonywanych przez organ władzy publicznej. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, że nie każdy dokument wytworzony przez władze publiczne stanowi informację publiczną. W wyroku NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12 wskazano, że "od dokumentów urzędowych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, odróżnia się dokumenty wewnętrzne, służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej". Dokumenty wewnętrze wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają zatem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (np. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 666/12, z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10 i z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11). W analizowanym przypadku przekazywane ministrowi właściwemu do spraw transportu sprawozdanie, o którym mowa w art. 24ma ust. 4 ustawy o drogach publicznych, nie służy wyłącznie gromadzeniu informacji, wyrażeniu poglądu, uzgadnianiu stanowiska lecz stanowi autonomiczną ocenę parametrów użytkowych i technicznych, stanu określonych dróg publicznych oraz ich wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. To zaś, że przedmiotowe sprawozdanie, jako ocena stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego pewnego obszaru, posłuży właściwemu ministrowi do sporządzenia kompleksowego opracowania w tym przedmiocie i opublikowania w BIP, nie czyni ze spornego sprawozdania dokumentu wewnętrznego. Trzeba także zwrócić uwagę, iż wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przywołane w odpowiedzi na skargę zapadły w innym stanie faktycznym i prawnym aniżeli ustalony w kontrolowanej sprawie. Zatem należy przyjąć, że żądanie skarżącego w niniejszej sprawie dotyczy informacji publicznej, bowiem wniosek o przesłanie mailem elektronicznej wersji dokumentów przekazanych do Ministra Infrastruktury po [...] lipca 2024 r. w zakresie oceny ryzyka wystąpienia wypadków i dotkliwości ich skutków oraz kategorii bezpieczeństwa ruchu drogowego sprowadza się do żądania udostępnienia sprawozdania, o którym mowa w art. 24ma ust. 4 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym Sąd, uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność organu, w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812, a także wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Tymczasem w przedmiotowej sprawie bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie wynikała ze złej woli czy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p., ale z błędnej interpretacji przepisów prawa. Organ bowiem w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zareagował na wniosek skarżącego, przy czym dokonał niewłaściwej kwalifikacji prawnej tego wniosku, przyjmując odmienny od przedstawionego przez Sąd w niniejszej sprawie podgląd. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w pkt 3 sentencji wyroku, mając za podstawę art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).