II SAB/Wa 712/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] października 2024 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz S. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2024 r. do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "PUODO", "organ") wpłynęła skarga S. D. (dalej: "skarżący") na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez C. S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka"). Skarżący podniósł, że [...] czerwca 2024 r. otrzymał od spółki wiadomość elektroniczną, w której poinformowano go o przygotowaniu faktury za energię elektryczną, mimo iż nie korzysta z usług spółki. Natomiast [...] lipca 2024 r. skarżący pozyskał informację, że spółka przetwarza jego dane osobowe w zakresie imienia i nazwiska, nr telefonu, adresu e-mail i kodu pocztowego. Skarżący oświadczył, iż nie zawierał żadnej umowy ani nie podejmował działań mogących skutkować przekazaniem danych spółce. Nie wyraził też zgody na przetwarzanie jego danych osobowych przez spółkę. W dniu [...] lutego 2025 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącego. Następnie pismem z [...] marca 2025 r. PUODO wezwał skarżącego do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych skargi poprzez sprecyzowanie żądania. W odpowiedzi na to wezwanie, która to odpowiedź wpłynęła do organu 9 marca 2025 r., skarżący wyjaśnił, że chce otrzymać informacje na podstawie art. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. Urz. UE L 119 z 2016 r., str. 1 ze sprost.; dalej: "RODO"), aby zrozumieć jak przetwarzane są jego dane osobowe. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, zażądał usunięcia jego danych przez administratora. W dniu [...] lipca 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "bezczynność oraz przewlekłość postępowania" PUODO w przedmiocie rozpoznania jego skargi z [...] października 2024 r., domagając się: 1) zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia rozpoznania niniejszej skargi; 2) stwierdzenia, iż bezczynność lub przewlekłość postępowania PUODO nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 w związku art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w kwocie 10.000 zł; 4) rozstrzygnięcia o kosztach według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zrelacjonował przebieg postępowania przed PUODO zainicjowany jego skargą z [...] października 2024 r. Podkreślił, że do dnia złożenia skargi do Sądu nie została wydana decyzja administracyjna, dlatego skarga ta jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] lipca 2025 r.) organ wniósł o jej oddalenie. PUODO stwierdził, iż możliwie szybko i w najbardziej skuteczny sposób podjął działanie mające na celu usunięcie braku formalnego skargi, a wcześniej przeanalizował podanie (tj. skargę) skarżącego pod względem możliwości wszczęcia postępowania. Organ zaakcentował, że nie może stawiać w gorszej sytuacji innych obywateli, dysponując kolejnością rozpatrywania skarg. Wszystkie czynności podejmowane są zgodnie z kolejnością, bieżącym etapem postępowania i z uwzględnieniem złożoności spraw. Nie można przy tym uznać, iż PUODO cechowała zła wola, skutkująca rażącym naruszeniem prawa, a tym bardziej naruszeniem prawa w sposób oczywisty. Podejmowane czynności, tj. wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, w żadnym stopniu nie oznaczają, że organ prowadzi działania o charakterze pozornym lub z własnej winy dopuszcza się przewlekłego prowadzenia postępowania. W kontekście żądania przyznania określonej sumy pieniężnej, PUODO wskazał, iż środek ten pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną, a skarżący nie przedłożył dowodów na doznane dolegliwości lub niedogodności powstałe na skutek zarzucanej organowi bezczynności. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3094/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie w dacie udzielenia odpowiedzi na skargę, tj. w dniu [...] lipca 2025 r., organ wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej skargą skarżącego z [...] października 2024 r. W piśmie z [...] sierpnia 2025 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący podtrzymał zarzuty skargi, podnosząc, że ocena domniemanej sprzeczności jego żądań nie wymagała przeprowadzania przez organ postępowania wyjaśniającego, lecz powinna zostać dokonana niezwłocznie. Ponadto skarżący podtrzymał żądanie przyznania mu sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Wskazał przy tym, iż argument wykazania uszczerbku majątkowego stoi w sprzeczności z utrwalonym orzecznictwem (vide wyrok NSA z 29 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 1565/24), w którym wskazano, że o przyznaniu sumy pieniężnej decyduje całokształt okoliczności, a środek ten pełni - obok kompensacyjnej - także funkcję prewencyjno-dyscyplinującą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przedmiotem skargi do tutejszego Sądu skarżący uczynił "bezczynność i przewlekłość" PUODO w przedmiocie rozpoznania jego skargi z [...] października 2024 r. dotyczącej nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych przez spółkę. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie tu orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, iż przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (vide wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12 i z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w oparciu o tę ocenę podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (vide postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 i z 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie podjął innych stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, iż przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak też nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 i postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12). W wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12, NSA stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie; względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola sądu administracyjnego zmierza więc do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej prowadzi przewlekle postępowanie w sprawie i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W świetle powyższego należy przyjąć, iż przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez PUODO w przedmiocie rozpoznania skargi skarżącego z [...] października 2024 r. Warunkiem formalnym dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, takim warunkiem jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: "k.p.a."). Skarżący wymóg ten spełnił, co jest niesporne między stronami postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Według art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. I tak przepis art. 35 § 1 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Jednakże samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie także podlegają kontroli sądowej. Prawodawca unijny w art. 78 ust. 2 RODO przewidział możliwość skorzystania przez osobę, której dane dotyczą, z uprawnienia do wykorzystania środka ochrony prawnej przed sądem (przeciwko organowi nadzorczemu) w sytuacji, gdy organ nadzorczy w terminie trzech miesięcy: 1) nie rozpatrzył skargi; 2) nie poinformował osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi. P. Fajgielski w publikacji pod tytułem Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Polska 2022, t. 6 komentarza do art. 78 RODO, podnosi, iż termin wskazany w przepisie art. 78 ust. 2 RODO "nie powinien być rozumiany jako termin rozpatrzenia skargi, gdyż sprawa może okazać się skomplikowana, a jej rozstrzygnięcie niemożliwe w trzymiesięcznym terminie, wówczas jednak organ nadzorczy powinien poinformować o tym osobę, której dane dotyczą" (podobnie M. Górski [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz pod red. M. Sakowskiej-Baryły, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 9 komentarza do art. 78 RODO). Jednocześnie zgodnie z treścią wyroku NSA z 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 4754/21, art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781; dalej: "u.o.d.o."), nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Stosownie do treści art. 62 u.o.d.o., w przypadku, o którym mowa w art. 36 k.p.a., organ, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zdaniem NSA, nic nie stoi na przeszkodzie w złożeniu skargi na przewlekłość postępowania, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), nawet przed upływem trzymiesięcznego terminu z art. 78 ust. 2 RODO lub po jego upływie, ale niezasadnie przedłużonym. Powyższy pogląd został w pełni podzielony przez NSA w wyroku z 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1959/22. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, iż PUODO niewątpliwie dopuścił się niewłaściwego działania, które nosi znamiona przewlekłego postępowania. Pierwszą i jedyną czynnością w sprawie, jaką PUODO podjął przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu, było wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych jego skargi z [...] października 2024 r. poprzez sprecyzowanie żądania. Organ uczynił to [...] marca 2025 r., czyli po upływie pięciu miesięcy od otrzymania skargi na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych skarżącego przez spółkę. Pomimo wpływu odpowiedzi skarżącego (na ww. wezwanie) w dniu 9 marca 2025 r., kolejną czynność PUODO podjął po upływie ponad czterech miesięcy, wydając [...] lipca 2025 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odnotować także wypada, że organ pozostawał bierny, mimo wpływu w dniu [...] lutego 2025 r. ponaglenia. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, iż PUODO dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu skargi z [...] października 2024 r., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W świetle przedstawionej sekwencji czynności podejmowanych przez organ na przestrzeni prawie dziesięciu miesięcy - od wpływu skargi skarżącego do PUODO ([...] października 2024 r.) do zakończenia postępowania wydaniem postanowienia ([...] lipca 2025 r.), tutejszy Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. O takiej ocenie przewlekłości zadecydowały kilkumiesięczne (od ponad czterech do pięciu miesięcy) odstępy czasu pomiędzy działaniami PUODO oraz fakt, iż postępowanie administracyjne zostało zakończone postanowieniem po upływie prawie dziesięciu miesięcy od złożenia przez skarżącego skargi do organu. Taki sposób procedowania PUODO w niniejszej sprawie wskazuje na oczywiste i ciężkie (kwalifikowane) naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie licuje też z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i jest szczególnie niepożądany w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych. Natomiast tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Oddalając skargę w tym zakresie na mocy art. 151 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji wyroku, wskazać trzeba, że suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a tych - jak trafnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę - skarżący nie wykazał. Użyty w art. 149 § 2 p.p.s.a. zwrot "może orzec" wskazuje na uprawnienie, a nie obowiązek sądu administracyjnego do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej (jak również wymierzenia grzywny). Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (vide wyrok NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2204/24), te zaś w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.