II SAB/Wa 726/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi . C. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] do rozpoznania punktów 1, 1.1, 1.2, 2 i 5 wniosku skarżącej A. C. z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta Rejonowego Policji [...] w [...] na rzecz skarżącej A. C. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2021 r. A. C. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Komendanta Rejonowego Policji [...] w Warszawie (dalej: "KRP", "organ") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, przesyłając, drogą poczty elektronicznej, wiadomość zatytułowaną "Wniosek o informację – [...], informacje o Tweecie" o następującej treści: 1. Kto, na czyje polecenie, o której godzinie, w jakiej formie (jaką drogą) przekazał poniższe informacje, o których poinformował dziennikarz w tweecie opublikowanym na stronie internetowej pod adresem: https:[...], 1.1. Czy informacje te przekazał rzecznik prasowy komendanta policji M. C.? 1.2. Jaka była treść przekazanych informacji? 2. Kto (proszę o imię i nazwisko, stanowisko) i jaką drogą ujawnił dane osobowe zatrzymanego dziennikarza? 3. Jeżeli organ nie posiada informacji i wiedzy co do zdarzeń z punktów 1 i 2, to: czy, kiedy i jakie podjęto działania wyjaśniające, w jaki sposób doszło do naruszenia RODO poprzez ujawnienie danych osobowych zatrzymanego dziennikarza? Jakie poczyniono ustalenia? Proszę o dokumentację z tych czynności i kopie pism, jeśli takowe miały miejsce. 4. Czy zgłoszono incydent do PUODO lub podjęto inne działania prawne, związane z naruszeniem ochrony danych osobowych? Jakie? 5. Kiedy wysłano notatkę prasie dotyczącą zdarzenia, o którym napisał C. G. na TT? Proszę także o udostępnienie tej notatki, wysłanej prasie. Jednocześnie skarżąca wniosła o udzielenie żądanych informacji drogą poczty elektronicznej na jej adres e-mail, tj. [...]. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. organ udzielił odpowiedzi na trzy wnioski z [...] lipca 2021 r., w tym na powyższy wniosek, adresując odpowiedź do podmiotu [...] i przesyłając ją na następujący adres poczty elektronicznej: [...]. W ww. piśmie z [...] sierpnia 2021 r., KRP, w zakresie powołanego na wstępie wniosku dotyczącego "tweeta", podał - w odniesieniu do pytań z pkt 1, 1.1 i 1.2 - że nie jest w posiadaniu danych osoby, która przekazała informacje o zdarzeniu, a także nie posiada treści przekazanych informacji oraz nie ma wiedzy, czy informacje te przekazał rzecznik prasowy M. C. W zakresie pytania z pkt 2 wniosku, organ również wskazał, iż nie jest w posiadaniu żądanych informacji, a zatem nie może ich udzielić. Ustosunkowując się do sugerowanego naruszenia RODO, zgłoszenia incydentu do PUODO lub podjęcia innych działań prawnych związanych z naruszeniem ochrony danych osobowych (vide pytania z pkt 3 i 4 wniosku), KRP stwierdził, że informacja co do prawa, jego wykładni oraz tego, w jaki sposób zostało zastosowane, nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."). Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/20, w którym stwierdzono, iż w trybie u.d.i.p. nie można domagać się dokonania urzędowej wykładni prawa. Ponadto KRP poinformował, iż nie dysponuje informacjami objętymi pkt 5 wniosku. Pismem z [...] września 2021 r. skarżąca (reprezentowana przez radcę prawnego A. K.) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej, pomimo upływu ustawowego terminu. Skarżąca domagała się: stwierdzenia, że KRP dopuścił się bezczynności; orzeczenia o charakterze tej bezczynności; nakazania organowi rozpoznania jej wniosku; rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym; zasądzenia kosztów postępowania, w kosztów zastępstwa prawnego, wedle norm przepisanych. Skarżąca podkreśliła, że do dnia dzisiejszego organ nie udzielił jej odpowiedzi na powyższy wniosek ani nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej. Jednocześnie wskazała, iż niewątpliwie żądana informacja stanowi informację publiczną, ponieważ jest informacją o sposobie funkcjonowania organu, a KRP jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] października 2021 r.) KRP wniósł o oddalenie skargi, zaś – z ostrożności na wypadek uznania przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności - wniósł o stwierdzenie, iż jego bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. KRP podniósł, że informacja dotycząca oceny, w jaki sposób doszło do naruszenia RODO, nie jest informacją publiczną, a w pozostałej części wniosek dotyczył informacji, których organ nie był dysponentem. W kwestii zarzutu nieudzielenia skarżącej odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, KRP wyjaśnił, że skarżąca w tym samym czasie, tj. w dniu [...] lipca 2021 r. o godz. 18:05, złożyła trzy wnioski o udostępnienie informacji publicznej, które zostały wysłane z domeny poczty elektronicznej stowarzyszenia [...]. W każdej z tych wiadomości zawierających wnioski o udostępnienie informacji publicznej widnieje stopka z adresem oraz kontaktem stowarzyszenia [...], w tym z adresem mailowym. Ponadto w wiadomości elektronicznej, przesłanej przez skarżącą, znajduje się zapis: "Informacje proszę wysłać na niniejszy adres email", a poniżej tego tekstu znajduje się stopka z adresem ww. stowarzyszenia oraz z danymi do kontaktu z tym stowarzyszeniem. W związku z równoczesnym skierowaniem do organu trzech wniosków o udostępnienie informacji publicznej, KRP udzielił odpowiedzi skarżącej w jednym piśmie, a z uwagi na identyfikowanie się skarżącej z przedstawicielem stowarzyszenia [...], odpowiedź przesłano na adres mailowy stowarzyszenia, tj. [...] (na który organ już wcześniej kierował odpowiedzi w innych sprawach ww. stowarzyszenia). Według KRP, skarżąca w treści wniosku nie wskazała konkretnego adresu e-mail, na który organ miałby przesłać odpowiedź. Natomiast sformułowanie w treści wniosku "Informację proszę wysłać na niniejszy adres email", przy jednoczesnej identyfikacji skarżącej jako przedstawiciela stowarzyszenia [...] (z podaniem adresu strony internetowej oraz adresu e-mail do kontaktu), organ uznał za wskazanie adresu, na który należy wysłać odpowiedź. W konsekwencji KRP stwierdził, iż nie pozostaje w bezczynności, gdyż w ustawowym terminie odniósł się do wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął w danej sprawie wymaganej na gruncie u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż KRP jako organ władzy publicznej jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Natomiast nie było zgodności między stronami odnośnie kwalifikacji prawnej żądanej informacji – zdaniem skarżącej, jej wniosek w całości dotyczył informacji publicznej, a według organu informacje z pkt 3 i 4 wniosku nie miały takiego charakteru. W zakresie pytań z pkt 1, 1.1, 1.2, 2 i 5, KRP nie kwestionował publicznego waloru żądanej informacji, lecz poinformował, iż nie jest w jej posiadaniu. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Doprecyzowanie tej ogólnej definicji zawiera art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 przykładowo wylicza rodzaje informacji publicznej podlegające udostępnieniu. Są wśród nich wymienione informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Zdaniem tut. Sądu, pytania z pkt 1, 1.1, 1.2, 2 i 5 wniosku skarżącej dotyczą informacji publicznej. Pytania ujęte w ww. punktach wniosku odnoszą się do działań Policji, a konkretnie przekazania (ujawnienia prasie) przez funkcjonariusza Policji informacji o zatrzymaniu dziennikarza, o którym mowa w cytowanym przez skarżącą "tweecie" C. G. Przedmiotem ww. pytań są dane tego funkcjonariusza (imię, nazwisko, stanowisko), sposób i treść przekazanych informacji o zatrzymaniu dziennikarza, czas przekazania prasie oraz treść notatki dotyczącej tego zatrzymania, czyli zdarzenia, o którym napisał C. G. w serwisie społecznościowym "Twitter". Natomiast Sąd podziela stanowisko organu w kwestii charakteru informacji stanowiących przedmiot pytań z pkt 3 i 4 wniosku. Otóż pytania te zmierzają do uzyskania oceny KRP, czy poprzez ujawnienie danych osobowych zatrzymanego dziennikarza, doszło do naruszenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. U. UE. L. 2016.119.1 z 4 maja 2016 r.; dalej: "RODO"). Skarżąca zażądała udostępnienia jej całokształtu działań organu w ramach kwalifikacji prawnej ww. incydentu ujawnienia danych osobowych, w tym podjętych działań wyjaśniających, poczynionych ustaleń, przedsięwziętych kroków prawnych, ewentualnego zgłoszenia tego incydentu Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, iż skarżąca nie ma pewności, czy w ogóle ww. działania podjęto, o czym świadczy konstrukcja pytań z pkt 3 i 4 wniosku ("czy, kiedy i jakie podjęto działania [...]", "Czy zgłoszono incydent [...] lub podjęto inne działania prawne [...]"). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 872/15; z 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2149/16; z 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2967/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przypomnieć też należy, że przedmiotem informacji publicznej może być problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli, bądź są ważne z punktu widzenia prawidłowości funkcjonowania organów państwa. Prawo do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu. Celem uzyskania dostępu do informacji publicznej nie może być więc zaspokajanie indywidualnych potrzeb przez uzyskiwanie informacji, dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, ale przeznaczonych dla innych celów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 194/21). Nie stanowią informacji publicznej opinie, w tym opinie prawne i ekspertyzy, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli dotyczą nie faktów, lecz ewentualnych zamierzeń tego organu, chyba że odnoszą się do projektowania konkretnych aktów normatywnych (vide wyroki NSA: z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09; z 9 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 118/14). Również nie mają waloru informacji publicznej interpretacje organu, w tym dotyczące stosowania przepisów prawa lub wyjaśnienia treści aktów (vide wyroki NSA: z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11; z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11; z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12). W świetle powyższego, prawidłowo KRP zakwalifikował pytania objęte pkt 3 i 4 wniosku jako niedotyczące informacji publicznej. Raz jeszcze podkreślić należy, że wnioskowana informacja musi mieć wymiar materialny, a zatem musi odnosić się do sfery istniejących już na dzień występowania o nią faktów. Tymczasem treść ww. pytań dotyczy szeregu czynności, co do których skarżąca nie ma żadnej pewności, czy w ogóle miały miejsce. Są to zatem pytania pozostające w sferze jej przypuszczeń bądź domysłów, które – jak chciałaby – ma wyjaśnić organ. Uznając natomiast charakter informacji publicznej w odniesieniu do przedmiotu pytań z pkt 1, 1.1, 1.2, 2 i 5 wniosku, Sąd podziela pogląd skarżącej, iż nie otrzymała ona odpowiedzi na wniosek. Chybione są wywody organu, że odpowiedź została doręczona skarżącej, bowiem identyfikuje się ona z przedstawicielem stowarzyszenia [...], a we wniosku z [...] lipca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej nie podała swojego adresu e-mail, lecz adres strony internetowej oraz adres e-mail do kontaktu z ww. stowarzyszeniem. Powyższe wyjaśnienia KRP nie polegają na prawdzie. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, wniosek skarżącej zatytułowany "Wniosek o informację – [...], informacje o Tweecie" nie zawiera ani adresu strony internetowej ani adresu e-mail wzmiankowanego stowarzyszenia. Pod treścią omawianego wniosku widnieje imię i nazwisko skarżącej. Również ww. dane skarżącej, a nadto jej adres e-mail [...] zostały zamieszczone na samej górze wniosku jako dane identyfikujące nadawcę wiadomości elektronicznej. Z całą pewnością przekazanie odpowiedzi innemu podmiotowi niż skarżąca, nawet jeśli KRP uprzednio odpowiadał na wnioski w trybie u.d.i.p. tak skarżącej, jak i ww. stowarzyszenia, nie może świadczyć o realizacji wniosku skarżącej. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) bądź zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadkach zaś, o których mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan bezczynności nie ustał po dniu wniesienia skargi, to na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał KRP do rozpoznania pkt 1, 1.1, 1.2, 2 i 5 wniosku skarżącej z [...] lipca 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd w składzie tu orzekającym uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być intepretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "oczywiste", "wyraźne". Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie bezczynność KRP wynikała z jego błędnej oceny, iż przekazanie odpowiedzi stowarzyszeniu [...] jest równoznaczne z udzieleniem odpowiedzi na wniosek skarżącej. Mając na uwadze przedstawioną wyżej ocenę prawną odnośnie pytań z pkt 3 i 4 wniosku jako niedotyczących informacji publicznej, tut. Sąd w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł) rozstrzygnięto w punkcie czwartym sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).