II SAB/Wa 74/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku W. S. z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 16 stycznia 2024 r. W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Archiwum Państwowego w [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] listopada 2023 r., który dotyczył udzielenia informacji czy, a jeśli tak to w jakiej dacie, w jakim trybie i jakie dokumenty po państwowych biurach notarialnych (księgi wieczyste, zbiory dokumentów i inne) zostały przekazane do Archiwum Państwowego w [...] lub jego oddziałów (w szczególności oddziału w [...] i [...]) z Sądu Rejonowego w [...] lub innych sądów oraz przesłania skanów protokołów zdawczo-odbiorczych wraz ze spisem przekazanych dokumentów oraz o wskazanie, które z przekazanych dokumentów dotyczą [...] gm. [...], a które miasta i gminy [...], jak są one oznaczone oraz czy zostały wprowadzone do ewidencji zasobu i gdzie są dostępne. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP wnosząc o zobowiązanie do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, tj. 6.3461,50 zł (przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej, według GUS za rok 2022 to 6.346,15 zł) oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wobec upływu ustawowego terminu na realizację wniosku z [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, który upłynął [...] listopada 2023 r., pismem z 13 grudnia 2023 r. ponowił swój wniosek. W odpowiedzi z 19 grudnia 2023 r., przesłanej mailem, organ oświadczył, że wniosek z [...] listopada 2023 r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej i wezwał, w terminie 14 dni, do wykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji oraz wyjaśnienia, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Ponadto wyznaczył ostateczny termin na udzielenie wnioskowanej informacji na 12 stycznia 2024 r. Skarżący w piśmie z 29 grudnia 2023 r. ustosunkował się do powyższego wezwania i wskazał na niezrozumiałą treść skierowanego żądania i brak odniesienia do przedmiotu wniosku. Zaznaczył, że organ nie określił, czy żądaną informację w ogóle posiada, ani co i w jaki sposób miałobyby być przetwarzane i jaka nowa jakościowo, nieistniejąca dotąd informacja miałby w wyniku przetwarzania powstać, ani jakie siły i środki przekraczające rutynowe działanie organu byłoby do tego konieczne. Wysunięte żądanie nie ma zatem żadnych podstaw i jest ukierunkowane wyłącznie na przewlekanie postępowania. Jednocześnie wyjaśnił, że wniosek dotyczy informacji prostej dotyczącej zaistnienia wskazanych faktów na podstawie dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu i ewentualnym udostepnieniu ich skanów, wskazanie oznaczeń dokumentów przyjętych do zasobu archiwalnego oraz wskazanie miejsca gdzie są one dostępne. Ponadto podał, że wnioskowana informacja dotyczy trybu procedowania archiwalnych dokumentów urzędowych, ich rejestracji, oznaczania i umożliwiana do nich dostępu, co leży w zakresie ustawowych obowiązków organu i jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, a ujawnienie ewentualnych nieprawidłowości, będzie podstawą ich oceny przez właściwe organy państwa, do których się zwróci, co posłuży poprawie działania organu. W ocenie skarżącego wniosek dotyczy trybu i sposobu procedowania przez organ dokumentów urzędowych, zgodnie z jego umocowaniem ustawowym (przejmowania dokumentów do państwowego zasobu archiwalnego), jak również działań w zakresie nadzorczo-kontrolnych wobec podległych mu jednostek, w tym wypadku SR w [...] i AR dla [...], co w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi informację publiczną dostępną na wniosek w sytuacji jej nieudostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej urzędu ani w centralnym repozytorium. Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. W tej sytuacji została spełniona zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa do udostępnienia żądanej informacji w trybie u.d.i.p. Skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do jego załatwienia w formie przewidzianej przez przepisy prawa, przez co rażąco narusza prawo, a zatem pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...], która została doręczona skarżącemu 26 stycznia 2024 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] listopada 2023 r. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie doszło do nieznacznego przekroczenia terminów wynikających z u.d.i.p., co było spowodowane zarówno przedmiotem wniosku, jak i jego długotrwałą analizą przez organ (wniosek obejmował szeroki okres czasowy i znaczną ilość dokumentacji do oceny), a także okresem świąteczno-noworocznym i zaangażowaniem, do udzielenia informacji pracowników urzędu, którzy normalnie wykonują inne czynności związane z obsługą interesantów. Jednocześnie podał, że po odpowiedzi skarżącego z 29 grudnia 2023 r., a przed złożeniem skargi posiadał opracowaną decyzję. Tym samym brak podstaw do stwierdzenia, że zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Dyrektora Archiwum Państwowego w [...]– Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Z tego względu, należało uznać, że żądana przez W. S. informacja w postaci udzielenia informacji, czy a jeśli tak to w jakiej dacie, w jakim trybie i jakie dokumenty po państwowych biurach notarialnych (księgi wieczyste, zbiory dokumentów i inne) zostały przekazane do Archiwum Państwowego w [...] lub jego oddziałów (w szczególności oddziału w [...] i [...]) z Sądu Rejonowego w [...] lub innych sądów, przesłania skanów protokołów zdawczo-odbiorczych wraz ze spisem przekazanych dokumentów oraz o wskazanie, które z przekazanych dokumentów dotyczą [...] gm. [...], a które miasta i gminy [...], jak są one oznaczone, a także czy zostały wprowadzone do ewidencji zasobu i gdzie są dostępne, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku strony skarżącej. Odnośnie natomiast zakresu podmiotowego ustawy wskazać należy, że Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] jest podmiotem zobowiązanym, stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien: - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku; - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1); - wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2); - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por.: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1401/13, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bezsporne jest, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie (żądanej) informacji publicznej, do dnia wniesienia skargi na bezczynność (16 stycznia 2024 r.). Jednak, jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Archiwum Państwowego w [...] decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] listopada 2023 r. (złożonego do organu 13 listopada 2023 r.). W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie przedłużonego na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu załatwienia wniosku i już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku strony skarżącej. Podkreślić należy, że nie jest uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzec o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. W przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, bowiem Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo że sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Z uwagi na fakt, że organ pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publik. j.w.). Ze względu na dokonane ustalenia, powołane wyżej wywody oraz biorąc pod uwagę, że organ podejmował czynności w sprawie, informował o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz o nowym terminie załatwienia sprawy, jak i po wniesieniu skargi wydał decyzję – zdaniem Sądu – bezczynność ta nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie dotrzymał terminu ustawowego, czego sam nie kwestionował, lecz nieznaczne przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy jednoznacznie świadczy o braku rażącego naruszenia prawa. Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zaszła z uwagi na to, że doszło do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podstawą wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny stanowi art. 151 P.p.s.a. – pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi – pkt 4 sentencji wyroku.