II SAB/Wa 752/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 23 września 2019 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowania z jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wyłączenia zastosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.). Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji w terminie miesiąca, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Skarżący wskazał, że w piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. wystąpił z ponagleniem. Podał, że Minister poinformował go w toku postępowania, że musi dokonać wnikliwej analizy. W ocenie strony działanie organu nosi znamiona opieszałości. Wskazał, że dotychczas organ nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno- Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, jak podał organ, czy strona podlega regulacjom wymienionej ustawy. Następnie organ wskazał, że w przypadku potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ podniósł, że właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22 czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał też, że wpłynęła do niego znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 800 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podniósł, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Organ przytoczył poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministrrracyjnym w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej. Organ pismem z dnia [...] listopada 2019 r. poinformował Sąd, że rozpatrzył wniosek strony z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez wydanie decyzji z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. Nadesłano odpis tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. wyznaczony na rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także kolejny termin wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] sierpnia 2019 r. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. W ocenie Sądu postępowanie to prowadzone było przez organ przewlekle. Organ sprawy z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie załatwił w terminie, mimo że w sprawie nie było przeszkód prawnych i faktycznych. Organ dysponował materiałem dowodowym zgromadzonym już w toku wcześniejszego postępowania. Z akt sprawy nie wynika, aby Minister w ramach rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zmierzał do podjęcia jakichkolwiek dodatkowych działań mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Samo pismo do strony z dnia [...] maja 2019 r., wystosowane przez organ na podstawie art. 36 k.p.a., zawiadamiające, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie i wskazujące nowy termin, potwierdza jednoznacznie, że organ nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego. Dokonywanie zaś wnikliwej analizy, na co organ się powołał w piśmie do strony, jest normalną czynnością podejmowaną przed podjęciem rozstrzygnięcia. Nie stanowi zatem zdarzenia mogącego wpłynąć na czas trwania postępowania. Decyzja rozstrzygająca sprawę z wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wydana została dopiero po 5 miesiącach od upływu ustawowego terminu przewidzianego na zakończenie postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), mimo że nie był gromadzony dodatkowy materiał dowodowy. Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd stwierdził, że organ prowadził postępowanie z wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sposób przewlekły i niezasadnie nie kończył go wydaniem decyzji, mimo braku przeszkód prawnych i faktycznych. Obowiązek wszechstronnej i wnikliwej analizy materiału dowodowego stanowi podstawową czynność organu przy rozpatrywaniu sprawy i nie uzasadnia wydłużania terminu zakończenia postępowania o kolejne miesiące. Z akt sprawy nie wynika przy tym żadna przyczyna, którą można byłoby usprawiedliwić brak działania organu w postaci podjęcia rozstrzygnięcia, gdy było to możliwe, a zatem w ustawowym terminie. Podniesiona przez organ w piśmie do strony z dnia [...] sierpnia 2019 r. okoliczność znacznej ilości spraw do rozpatrzenia także nie usprawiedliwia braku działania organu we właściwym czasie, skoro organ dysponował materiałem dowodowym. Ustalenia Sądu, co do przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nie zmienia – w stanie faktycznym tej sprawy – spełnienie obowiązku zawiadamiania strony o przyczynie zwłoki i wyznaczanie nowego terminu załatwienia sprawy. Wobec wydania przez organ decyzji administracyjnej po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania, Sąd nie ma podstaw do zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku, o co wnosił skarżący. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., które to przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazano już wyżej, organ pomimo dysponowania materiałem dowodowym niezbędnym do rozpoznania sprawy, nie podejmował rozstrzygnięcia. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Organ nie zareagował na ponaglenie wystosowane przez stronę z prośbą o niezwłoczne załatwienie jego sprawy. Decyzja wydana została dopiero, gdy skarżący wystosował skargę do Sądu na przewlekłe prowadzenie przez Ministra postępowania w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy nie wynika, aby opieszałość w podjęciu rozstrzygnięcia i zakończenia postępowania była usprawiedliwiona. Odnosząc się do wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej wskazania wymaga, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (v. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Użycie przez ustawodawcę w powołanym wyżej przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zaznaczyć przy tym należy że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej. W stanie faktycznym tej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Organ ostatecznie podjął w niniejszej sprawie działanie i rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. wydał decyzję z dnia [...] października 2019 r. W świetle powyższego, w stanie faktycznym tej sprawy, nie jest konieczne dyscyplinowanie organu poprzez przyznanie sumy pieniężnej. Z tych powodów Sąd nie uwzględnił żądania skargi w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.