II SAB/Wa 787/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi W. L. na przewlekłe prowadzenie przez Ministra Obrony Narodowej postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o uchylenie orzeczenia 1. stwierdza, że Minister Obrony Narodowej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W. L. złożył w dniu [...] lipca 2020 r., do Ministra Obrony Narodowej wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. o uchylenie w trybie nadzoru orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r nr [...]. Wskazany wniosek został przekazany pismem z [...] lipca 2020 r. nr [...] do Biura Ministra Obrony Narodowej do Departamentu [...]. W związku z powyższym Departament [...] w dniu [...] lipca 2020 r. pismem nr [...] przesłał ww. pismo do Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z wnioskiem o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Przewodniczący CWKL w dniu [...] lipca 2020 r., pismem nr [...] przesłał stanowisko w sprawie wskazując, iż dokumentacja znajdująca się w posiadaniu CWKL w [...], pozwala na stwierdzenie, że kwestionowane orzeczenie jest zgodne z prawem i stanem faktycznym. W. L. w dniu 28 września 2020 r., przesłał do Ministra Obrony Narodowej ponaglenie na podstawie art. 37 §1 pkt 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, wzywając do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. Dyrektor Departamentu [...] pismem nr [...] z dnia [...] października 2020 r., poinformował stronę, iż ze względu na konieczność uzyskania w sprawie wyjaśnień związanych z procesem orzeczniczym oraz w związku z faktem dotychczasowego braku zwrócenia przez sądy administracyjne akt sprawy o sygn. I OSK 485/19 nie było możliwe rozpatrzenie jego sprawy w zwykłym terminie. Jednocześnie organ poinformował stronę, iż rozpatrzy sprawę do dnia 30 listopada 2020 r. Następnie organ zwrócił się pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] do Przewodniczącego CWKL o skorygowanie przedstawionego stanowiska (w piśmie CWKL z dnia [...] lipca 2020 r. wskazano na inne orzeczenie CWKL) oraz zobowiązano do przekazania potwierdzonych za zgodność akt sprawy administracyjnej. Przewodniczący CWKL w [...] pismem z dnia [...] października 2020 r. nr [...] przekazał potwierdzoną za zgodność kopię akt sprawy oraz wyjaśnił, że w piśmie nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w wyniku omyłki pisarskiej błędnie wskazano nr orzeczenia [...] z dnia [...] października 2016 r., zamiast orzeczenia nr [...] z dnia [...] października 2016 r. W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 29 października 2020 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o uchylenie orzeczenia. W swojej skardze skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący zażądał też stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł. Skarżący wskazał, iż organ nie dotrzymał terminów przewidzianych w przepisach procedury administracyjnej. Są to zatem okoliczności przemawiające za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Podkreślił ponadto, iż od ponad 12 lat (od czasu ukończenia studiów prawniczych) stara się o uznanie za zdolnego do zawodowej służby wojskowej. Opóźnienie organu będące przedmiotem niniejszej skargi nie jest pierwszym w sprawie, co stanowi dodatkową okoliczność przemawiającą za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, iż obecnie jest osobą bezrobotną, pozostającą na utrzymaniu rodziców. Na zaistniałą sytuację wpływ ma "(...) konieczność przygotowywania się do egzaminu sprawnościowego i z języka angielskiego na wypadek, gdyby egzamin do studium Oficerskiego jednak się odbył". Podkreślił, że nie posiada żadnych własnych dochodów. W lipcu 2018 r. wypadł mu most protetyczny, wstawiany w miejsce brakującego zęba. Brak przedniego zęba również powoduje niezdolność do służby kandydackiej. Natomiast wykonanie nowego mostu będzie kosztowało ok. 4000 zł. (...). Na koniec swojego uzasadnienia skarżący wniósł o potraktowanie jego skargi jako skargi na przewlekłość postępowania, w razie rozpatrzenia przez organ wniosku o uchylenie ww. orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...]. W dniu [...] listopada 2020 r. Minister Obrony Narodowej wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...], uchylającego w całości zaskarżone orzeczenie nr [...] Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej. W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, iż wobec wydania decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. skarga winna być oddalona. W zakresie wskazywanej przewlekłości skarga jest zasadna. Organ wniósł o stwierdzenie, iż dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Nadmienił jednak, iż z akt administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie podejmowane były działania zmierzające do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnił, iż [...] od początku pandemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 realizuje zadania strategii rządowej na zwalczanie i ograniczanie jej skutków. Pełne zaangażowanie komórek wewnętrznych [...] w ten proces skutkowało ograniczeniem realizacji innych czynności. Ponadto w Departamencie tym występowały przypadki zarażeń personelu. Pracownicy znajdowali się na kwarantannie czy też w izolacji. Organ podkreślił, że wskazane okoliczności negatywnie wpływały na sprawność funkcjonowania poszczególnych komórek urzędu. Zaistniała sytuacja spowodowała przejmowanie zadań przez pozostałe osoby oraz potrzebę wyboru spraw powiązanych z zakażeniem wirusem SARS CoV-2 (dotyczących zagrożeń życia) jako tych o najwyższym priorytecie i najkrótszym terminie realizacji. Powyższe w znacznym stopniu utrudniało wykonanie planowych zadań komórek wewnętrznych w obowiązującym reżimie czasowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy przewlekłości postępowania, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że z przepisu art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się, że przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; wyrok NSA z 5 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz.", Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego sprawy, Sąd uznał, że organ prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób opieszały w okresie od 23 lipca 2020 r. do 7 października 2020 r., tj. przez okres 2 miesięcy i 13 dni. We wskazanym czasie organ nie podjął żadnej czynności procesowej, pomimo iż Przewodniczący CWKL pismem z dnia [...] lipca 2020 r. poinformował Ministra o aktualnym stanie sprawy, a także wyraził pogląd, iż w sprawie "nie ziściły się przesłanki do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej w trybie nadzoru" (k-109 akt administracyjnych). Minister Obrony Narodowej po otrzymaniu tego pisma dopiero w dniu [...] października, a więc po upływie 2 miesięcy i 13 dni, wskutek ponaglenia skarżącego z dnia 28 września 2020 r., skierował dwa pisma, jedno do Przewodniczącego Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej (k. 77-78 akt administracyjnych) i drugie do skarżącego (k. 87 akt administracyjnych). W piśmie skierowanym do skarżącego Minister wyjaśnił, że sprawa nie została załatwiona "w zwykłym terminie" w związku z faktem niezwrócenia przez sądy administracyjne akt sprawy o sygn. I OSK 485/19. Jednocześnie Minister wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2020 r. Oceniając działanie Ministra Obrony Narodowej, wypada wyjaśnić, iż w orzecznictwie wskazuje się, że brak akt administracyjnych sprawy nie jest przyczyną niezależną od organu w sytuacji, gdy akta te zostały przekazane ze skargą strony do sądu administracyjnego, czy też innego organu (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1420/17). Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy, gdyż to rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17). Tak więc ani brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi czy sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot, nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2916/18). Z omówionych przyczyn Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. W ocenie Sądu, przewlekłość w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku skarżącego został przez podmiot zobowiązany niewątpliwie przekroczony, bowiem wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi. Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenia to nie było tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Ponadto Sąd wziął pod uwagę okoliczność wykonywania przez pracowników organu pracy w formie zdalnej oraz zgłaszane przez organ przypadki zarażeń pracowników Departamentu wirusem SARS CoV-2, co niewątpliwie musiało skutkować zmianą organizacji pracy w Ministerstwie i utrudniało terminowe załatwianie spraw. Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Ministra Obrony Narodowej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 oparte zostało na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. Skargę w pozostałym zakresie oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.