II SAB/Wa 941/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj Sędzia WSA Danuta Kania (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Maciejuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w [...] do rozpoznania wniosku K. G. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego K.G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. K. G. wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", o udzielenie informacji publicznej związanej z realizacją zamówienia publicznego pn. [...], poprzez udostępnienie ekspertyz Laboratorium Drogowego Oddziału GDDKiA w [..] w zakresie nawierzchni bitumicznych dla drogi ekspresowej realizowanej w ramach ww. zamówienia publicznego. Wnioskodawca zwrócił się do organu o przesłanie skanu ekspertyz będących przedmiotem wniosku na podany adres e-mail. Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] sierpnia 2015r. poinformował skarżącego, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej. Mają bowiem charakter wewnętrzny, a zatem organ nie ma obowiązku ich udostępniania w trybie przepisów u.d.i.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Inspektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. K. G. zarzucił naruszenie: 1) art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od daty jego złożenia, 2) art. 6 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, 3) art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że żądane informacje wykraczają poza zakres przedmiotowy ustawy, 4) art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie mimo, że objęte żądaniem wniosku dokumenty mają charakter dokumentów urzędowych, gdyż zostały sporządzone przez funkcjonariuszy publicznych i zawierają oświadczenia funkcjonariuszy publicznych, 5) art. 14 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w sposób przewidziany ustawą. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania w całości wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o zawiadomienie prokuratora o toczącym się postępowaniu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz wezwanie do wzięcia udziału w sprawie w charakterze strony (po stronie wnioskodawcy) z uwagi na istnienie ważnego interesu społecznego uzasadnionego rażącym naruszeniem przez organ przepisów u.d.i.p. oraz lekceważącego stosunku do obowiązującego porządku prawnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest legitymowany czynnie do wniesienia skargi, albowiem odmówiono mu jej udzielenia, zaś Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, co wynika z treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), do którego zadań należy m.in. realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych (art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 20 pkt 3 ww. ustawy). Jest on zatem podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Następnie skarżący wskazał, że objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczy gospodarowania mieniem publicznym oraz efektów nadzoru na powierzoną organowi inwestycją. Żądane dokumenty, będące w posiadaniu organu, związane są z tokiem realizowania umowy w zakresie zamówień publicznych, posiadają również walor dokumentacji urzędowej. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie odmówił udzielenia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, ani nie umorzył postępowania. Natomiast nieprawidłowo przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że organ pozostaje w bezczynności na gruncie u.d.i.p., przy czym bezczynność ta ma charakter celowy i świadomy, co w ocenie skarżącego uzasadnia wniosek o wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując stanowisko, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W rozpatrywanej sprawie K. G. sformułował wobec Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ekspertyz Laboratorium Drogowego Oddziału GDDKiA w [...] w zakresie nawierzchni bitumicznych dla drogi ekspresowej realizowanej w ramach zamówienia publicznego pn.[...]. W ocenie Sądu, organ pozostaje w bezczynności względem ww. wniosku skarżącego, bowiem do dnia wyrokowania nie podjął stosownych działań na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, błędnie przyjmując, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości w niniejszej sprawie, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralny organ administracji rządowej - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym" (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35). Z powyższego wynika, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). W świetle poczynionych uwag przyjąć należy, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. posiada walor informacji publicznej. Skarżący wnioskuje bowiem o udostępnienie dokumentów będących w posiadaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, dotyczących budowy inwestycji celu publicznego i sporządzonych w celu realizacji tego zadania. Wnioskowane ekspertyzy zostały wytworzone ze środków publicznych, w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc - zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych i to tym bardziej, że stosownie do art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm.), do umów w sprawach zamówień publicznych zastosowanie mają przepisy o dostępie do informacji publicznej. Żądane dane są rodzajem informacji o sposobie załatwiania (prowadzenia) przez organ władzy publicznej zadania publicznego, w tym o dysponowaniu środkami publicznymi. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, raporty, ekspertyzy konsultantów dotyczące zadania budowy drogi ekspresowej, które sporządzone zostały ze środków publicznych na zlecenie GDDKiA, stanowią informację publiczną, posiadają bowiem walor dokumentów, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 386/12; wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.). Nieuzasadnione jest zatem stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, iż wnioskowane ekspertyzy nie posiadają waloru informacji publicznej, są natomiast dokumentami o charakterze "wewnętrznym". W istocie, nie wszystkie nadesłane przez organ na wezwanie Sądu dokumenty mogą stanowić informację publiczną. Nie dotyczy to jednak objętych wnioskiem ekspertyz, które wbrew twierdzeniom organu nie obejmują kwestii o charakterze ocennym czy postulatywnym, lecz zawierają dane oraz fakty odnoszące się do określonego etapu realizacji inwestycji celu publicznego, będące podstawą konkretnych działań organu w zakresie realizacji przedmiotowego zadania. Odnosząc się do powołanych w odpowiedzi na skargę wyroków sądów administracyjnych, w których uznano, że GDDKiA nie pozostaje w bezczynności, bowiem wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, wskazać należy, że przedmiotem wniosków informacyjnych w tych sprawach była: korespondencja pomiędzy Inżynierem Kontraktu a GDDKiA odnośnie roszczenia złożonego przez wykonawcę robót (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 260/15; z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 451/13), kopie protokołów z rad budowy, jakie odbyły się w odniesieniu do danej inwestycji we wskazanym okresie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 284/14), wpisy w dziennikach korespondencyjnych pism wpływających do GDDKiA oraz wychodzących z GDDKiA (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2396/13; publ. j.w.). W przedmiotowej sprawie natomiast przedmiotem wniosku skarżący uczynił ekspertyzy Laboratorium Drogowego Oddziału GDDKiA w [...] w zakresie nawierzchni bitumicznych dla drogi ekspresowej realizowanej w ramach ww. zamówienia publicznego, a więc określone dokumenty wytworzone ze środków publicznych, dotyczące realizacji przez organ władzy publicznej zadania publicznego. Uwzględniając wszystko powyższe Sąd stwierdził po stronie organu stan bezczynności w zakresie realizacji wniosku skarżącego, który nie ustał do daty wyrokowania. W tym stanie rzeczy Sąd zobowiązał Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd nie stwierdził przy tym, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Analiza okoliczności sprawy, a zwłaszcza zestawienie daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz daty podjęcia przez organ działań związanych z realizacją wniosku skarżącego, choć nieprawidłowych, nie pozwala stwierdzić, aby bezczynność organu nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia strony skarżącej przez organ, czy też z celowego przedłużania postępowania, lecz stanowił skutek niewłaściwej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., o co wnioskował skarżący. Sąd nie stwierdził również podstaw prawnych i faktycznych do zawiadomienia prokuratora o toczącym się postępowaniu zgodnie z wnioskiem skarżącego. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.