II SAB/Wa 97/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. Ż. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie przetwarzania danych osobowych wymierza Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych W dniu [...] września 2013 r. R. Z. wniósł do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (GIODO) drogą elektroniczną skargę na bezprawne przetwarzanie jego danych osobowych przez P. Polska S.A. z siedzibą w [...]. Natomiast w skardze z dnia 9 maja 2014 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił GIODO przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania w przedmiocie przetwarzania danych osobowych, wszczętego skargą z [...] września 2013 r., zarzucając naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa, a organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 411/14, stwierdził, że przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył GIODO grzywnę w wysokości 2000 zł, umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz zasądził od GIODO na rzecz R. Z. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie odnośnie pkt 1 i 2 podał w szczególności, iż uwzględniając obowiązki organu wynikające z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 kpa oraz zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażoną w art. 8 kpa, przewlekłość organu w zakresie procedowania w sprawie R. Z. miała charakter kwalifikowany z powodu rażącego naruszenia powyższych przepisów. Z tego samego powodu Sąd stwierdził z urzędu wystąpienie przesłanki wymierzenia organowi grzywny, która ma pełnić funkcję zarówno represyjną jak i dyscyplinującą oraz której wysokość w jego ocenie jest adekwatna do stopnia naruszenia przez organ przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zaskarżając jego punkt 1 i 2 oraz wnosząc o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1069/15, uchylił punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, w pozostałej części oddalił skargę kasacyjną oraz odstąpił od zasądzenia od R. Z. na rzecz Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie uchylające punkt 2 zaskarżonego wyroku wskazał, że zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd może orzec na wniosek (lub z urzędu) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa. W przekonaniu składu orzekającego NSA, Sąd I instancji nie przedstawił zindywidualizowanych i skonkretyzowanych przesłanek uzasadniających wymierzenie organowi grzywny i ustalenie jej wysokości na kwotę 2000 zł, poprzestając na ogólnym nawiązaniu do okoliczności przesądzających o wystąpieniu przewlekłości i o jej rażącym charakterze. Zgodził się z zawartym w skardze kasacyjnej stwierdzeniem, że Sąd I instancji powinien wskazać argumenty odwołujące się do postawy organu oraz obiektywnych realiów sprawy, które trzeba uwzględnić kształtując wysokość grzywny, będącej rodzajem sankcji za zaniechanie. Zaznaczył też, że stosownie do art. 149 § 2 ppsa sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Stosownie do komunikatu tego Prezesa z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (Monitor Polski z 2014 r., poz. 146), tj. w roku poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, takie przeciętne wynagrodzenie wynosiło 3.650,06 zł, grzywna wymierzona przez sąd pierwszej instancji nieznacznie przekraczała zatem 5% dopuszczalnej grzywny maksymalnej. W zakresie wysokości grzywny ustawodawca wprowadził pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli w ten właśnie sposób wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości, zwłaszcza, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogu tego nie zrealizowano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie można bowiem uznać, że wystarczającym i w istocie jedynym uzasadnieniem dla wymierzenia grzywny we wskazanej w wyroku wysokości 2000 zł, jest ustalenie zaistnienia przewlekłości. Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności mogą mieć wpływ na jej wysokość. Tego rodzaju rozważań nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Brak przedstawienia zindywidualizowanych motywów w zakresie wysokości grzywny, powoduje, że za uzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 149 § 2 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z przepisem art. 149 § 2 ppsa, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że na podstawie art. 149 § 2 ppsa może zostać wymierzona grzywna do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z powyższego wynika również, że ustawodawca wprowadził pewną swobodę w zakresie ustalania wysokości grzywny, określając jedynie jej górną granicę. W tej sytuacji koniecznym staje się zindywidualizowanie grzywny, czyli w ten właśnie sposób wskazanie przyczyn, które legły u podstaw jej wymierzenia w konkretnej wysokości (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2013 r. I OSK 2005/12, Lex nr 1341460 oraz z 24 kwietnia 2014 r. II FSK 3614/13). Uzasadnienie zindywidualizowania grzywny musi uwzględniać także charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, jak i ocenę, czy powołane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności lub przewlekłości, mogą mieć wpływ na jej wysokość. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2015 r., wystarczającym i w istocie jedynym uzasadnieniem wymierzenia grzywny w wysokości 2000 zł było ustalenie zaistnienia przewlekłości kwalifikowanej. Należy zwrócić uwagę, że grzywna, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 ppsa, pełni funkcję dyscyplinującą, restrykcyjną i prewencyjną. W niniejszej sprawie wobec faktu, że po wpłynięciu skargi do organu wydał on akt kończący postępowanie prowadzone przewlekle, funkcja dyscyplinująca grzywny straciła aktualność. Wypada zatem skupić się na dwóch pozostałych funkcjach grzywny. Funkcja restrykcyjna grzywny, zdaniem Sądu, ma na celu uświadomienie organowi administracji publicznej, że nierespektowanie zasady szybkości postępowania oraz niedotrzymywanie terminów określonych w przepisie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "kpa", nie może być akceptowane. Z drugiej zaś strony wymierzenie grzywny ma być sygnałem dla obywatela, że prawo do sądu jest prawem realnym, którego wymiar sprawiedliwości jest gwarantem. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, zaistniały podstawy do zastosowania wobec GIODO restrykcji, ponieważ organ po wpłynięciu do niego [...] września 2013 r. skargi R. Z. na przetwarzanie jego danych osobowych przez P. Polska S.A., dopiero po ponad dwóch miesiącach, tj. 26 listopada 2013 r., dokonał pierwszych czynności w sprawie. Natomiast po zamknięciu postępowania dowodowego, co nastąpiło 31 stycznia 2014 r. i powiadomieniu stron postępowania o tym fakcie, dopiero [...] maja 2014 r. została wydana decyzja. Ważna jest również funkcja prewencyjna omawianej grzywny, zmierzająca do zapobieżenia stanom bezczynności lub przewlekłości postępowań, które organ prowadzi albo będzie prowadził w przyszłości. W niniejszej sprawie z uwagi na okoliczność, że Sąd posiada wiedzę uzyskaną w wyniku rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez GIODO, celowe jest zastosowanie środka w postaci grzywny w celach prewencyjnych. Jednocześnie należy podnieść, iż Sąd dostrzega pewne przyczyny "usprawiedliwiające" stan przewlekłości. Po pierwsze biuro GIODO jest jedynym urzędem na cały kraj, nie posiada pomocniczych jednostek terenowych. Wpływają do niego więc skargi osób z całej Polski, jak również z zagranicy. Ich liczba w ciągu ostatnich lat, jak podaje organ, wzrosła o 100 %. Ponadto oprócz rozpatrywania skarg obywateli na przetwarzanie ich danych osobowych, GIODO prowadzi szereg działań w zakresie poszerzania świadomości obywateli na temat ochrony danych osobowych, co wpływa na wzrost ilości skarg. Powyższe okoliczności miały wpływ zarówno na samo wymierzenie grzywny, jak i jej wysokość, która w ocenie Sądu odniesie pożądany skutek. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.