II SO/Wa 1/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Sułkowski po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Fundacji [...] w [...] o wymierzenie grzywny Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w [...] za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia 16 czerwca 2021 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w [...] grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięciuset) złotych; 2. zasądzić od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej również "Fundacja" lub "skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, w piśmie z 3 stycznia 2022 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej również "Dyrektor" lub "organ") grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") za niezastosowanie się przez organ do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a., tj. nieprzekazanie Sądowi skargi Fundacji z 16 czerwca 2021 r. na bezczynność Dyrektora w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. We wniosku zawarto żądanie zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Do wniosku dołączono m.in. odpis dowodu nadania w dniu 18 czerwca 2021 r. przesyłki poleconej na adres Urzędu Pracy w [...], a także wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej (zakładka "śledzenie przesyłek – tracking"), zgodnie z którym przesyłka o numerze podanym na dowodzie nadania została doręczona 30 czerwca 2021 r. Odpis wniosku doręczono organowi 26 stycznia 2022 r. (karta nr 24 akt sprawy). W odpowiedzi na wniosek udzielonej w piśmie z 30 marca 2022 r. organ potwierdził, że 30 czerwca 2021 r. wpłynęła do Powiatowego Urzędu Pracy w [....] skarga na bezczynność Dyrektora w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, oraz stwierdził, że bezspornym jest fakt, iż skarga, wraz z odpowiedzią i aktami sprawy, została przekazana z opóźnieniem. Jak jednak wywiódł, na zwłokę w przekazaniu miały wpływ "uzasadnione trudności organizacyjne z powodu pandemii COVID-19" oraz fakt, że strona skarżąca otrzymała odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność, która w ocenie organu "była pierwotnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej". Wyjaśniając, na czym polegały trudności organizacyjne związane z pandemią COVID-19 Dyrektor wskazał, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Powiatowy Urząd Pracy w [...] realizuje zadania w zakresie promocji zatrudniania, łagodzenia skutków bezrobocia oraz aktywizacji zawodowej. W 2021 r. dodatkowo podejmował działania związane z tzw. "Tarczą Antykryzysową", realizując różne formy wsparcia przedsiębiorców. Odwołując się do sprawozdania IORP z 2021 r., Dyrektor podniósł, że w tym samym składzie osobowym (45 osób zatrudnionych na umowę o pracę, w tym 2 osoby pozostające na urlopach wychowawczych) realizowano zadania podstawowe, a także dodatkowe zgodnie z ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Odwołując się z kolei do sprawozdania Ministerstwa Rozwoju Pracy i Technologii MRPiPS – 02 za 2021 rok, organ wywiódł, że wydatki na dodatkowe zadania wyniosły 47% budżetu Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Dyrektor skonstatował, że nie brak poszanowania prawa, tylko ogromne obciążenie, spowodowało, że doszło do uchybienia polegającego na nieterminowym przekazaniu skargi. Dodał, że z uwagi na pandemię, praca w Urzędzie odbywała się w 60% zdalnie oraz była utrudniona z uwagi na absencje chorobowe związane z opieką nad dziećmi, kwarantanną oraz chorobami. Nadmienił, że dodatkowa praca związana z Tarczą Antykryzysową trwała już od 2020 r. W dalszej części pisma z 16 czerwca 2021 r. organ odniósł się do skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie akt sprawy o sygn. II SAB/Wa 82/22 ustalono, że organ przekazał skargę wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie 1 lutego 2022 r. (karta nr 28 akt sygn. II SAB/Wa 82/22). W odpowiedzi na skargę (dołączonej do akt sygn. II SA/Wa 82/22) Dyrektor wskazał m.in., że uznał, iż skarga złożona w dniu 30 czerwca 2021 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i w dniu 1 lipca 2021 r. udzielił informacji, wraz w wyjaśnieniem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie natomiast do treści art. 54 § 2 zd. 1 P.p.s.a., organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Mając na uwadze przedmiot skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] z 16 czerwca 2021 r. (bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej) należy ponadto zaznaczyć, że wedle art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm. zm.; dalej powoływana jako "udip"), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Jak stanowi art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z treści powołanego przepisu wynika, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: 1) stwierdzenia przekroczenia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz 2) złożenia stosownego wniosku przez stronę. Jak ustalono, Dyrektor otrzymał skargę Fundacji z 16 czerwca 2021 r. w dniu 30 czerwca 2021 r., natomiast przekazał ją do Sądu, wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 1 lutego 2022 r., po doręczeniu odpisu przedmiotowego wniosku. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., w terminie określonym w art. 20 pkt 1 udip. Dyrektor przekroczył ten termin o 6 miesięcy i 17 dni. Fakt, iż organ administracji przekazał do Sądu skargę wraz odpowiedzą i aktami sprawy po doręczeniu mu przedmiotowego wniosku nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, ani bezzasadnością rozpoznawanego wniosku. Okoliczność ta (o czym poniżej) - obok innych przesłanek pozwalających miarkować stopień zawiniania organu w niezastosowaniu się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. – została natomiast wzięta pod uwagę przy szacowaniu wysokości grzywny. Nie ma też znaczenia dla stwierdzenia samej podstawy do wymierzenia grzywny okoliczność, że Dyrektor potraktował skargę jako "pierwotny wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Skarga z 16 czerwca 2021 r. jest skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesiona za pośrednictwem Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...], oznaczona, jako "skarga na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie do informacji publicznej" i powołano się w niej na przepisy P.p.s.a. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że obowiązkiem organu było przekazanie tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na nią oraz aktami sprawy w terminie 15 dni od jej otrzymania. Należy podkreślić, że także wtedy, gdy opóźnienie w przekazaniu skargi nie jest efektem celowego działania organu administracji, nie ma podstaw do odstąpienia od wymierzenia grzywny. Jedyną bowiem materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny (obok formalnej w postaci złożenia wniosku) jest niewypełnienie obowiązków wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a., co w realiach przedmiotowej sprawy niewątpliwie miało miejsce. Przepis art. 55 § 1 P.p.s.a. stanowi, że grzywnę na jego podstawie Sąd może wymierzyć w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., z którego z kolei wynika, że może ona sięgnąć dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2022 r. (M.P. z 2022 r. poz. 175), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2021 r. wyniosło 5662,53 zł. Określenie w art. 154 § 6 P.p.s.a. jedynie górnej granicy dopuszczalnej wysokości grzywny oznacza, że sąd może wymierzyć grzywnę w niższej wysokości. Przy jej ustaleniu powinien natomiast wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku z art. 54 § 2 P.p.s.a., okres jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpoznaniem wniosku organ obowiązek wypełnił (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OZ 449/08 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględnienie tego typu okoliczności pozwala na określenie wysokości grzywny na poziomie pozwalającym w najpełniejszy sposób spełnić funkcje przypisane temu środkowi prawnemu. Należy bowiem zaznaczyć, że grzywna przewidziana w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Oznacza to, że jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także nałożenie sankcji za naruszenie prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Grzywna, o której mowa, ma ponadto funkcję prewencyjną – ma zapobiegać podobnym naruszeniem prawa w przyszłości (zob. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09 - ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 2). Ustalając wysokość grzywny w przedmiotowej sprawie Sąd wziął pod uwagę następujące okoliczności przemawiające za wymierzeniem jej w wysokości określonej w punkcie pierwszym postanowienia. 1) Od otrzymania przez Dyrektora skargi Fundacji z 16 czerwca 2020 r. do przekazania tej skargi Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upłynęło ponad sześć i pół miesiąca. Termin wykonania obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 zd. 1 P.p.s.a., określony w art. 20 pkt 1 udip, został zatem przekroczony wielokrotnie. 2) Dyrektor błędnie uznał skargę za "pierwotny wniosek o udostępnienie informacji publicznej", chociaż z jej treści jednoznacznie wynika, że jest skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargą na bezczynność organu. Należy podkreślić, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy w ocenie organu jest ona zasadna, czy nie. Już tylko samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest ustalić, czy skarga, będąca wszakże pismem kierowanym do Sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną, oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1145/19 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). 3) Z drugiej strony, ze stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek i w odpowiedzi na skargę znajdującej się w aktach sprawy o sygn. II SAB/Wa 82/22 jednoznacznie wynika, że niezastosowanie się do obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie było wynikiem celowego działania, lecz efektem błędnego potraktowania jej jako "pierwotny" wniosek o udostępnienie informacji publicznej. 4) Organ przekazał do Sądu skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na nią 6 dni po doręczeniu mu odpisu przedmiotowego wniosku. 5) Ponadto, jakkolwiek powołane w odpowiedzi na wniosek trudności organizacyjne nie stanowiły podstawy do odstąpienia od wymierzenia grzywny, to w ocenie Sądu należało je wziąć pod uwagę, ustalając wymiar orzeczonego środka. Podniesiony we wniosku i potwierdzony dołączonym do niego odpisem sprawozdania MRPiPS – 02 znaczny wzrost w 2021 r. obciążenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...] zadaniami związanymi z realizacją różnych form wsparcia dla przedsiębiorców w ramach tzw. Tarczy Antykryzysowej, w połączeniu z brakiem równoczesnego zwiększenia obsady kadrowej Urzędu, mógł bowiem przyczynić się do powstania pomyłki, bądź błędnej oceny charakteru pisma z 16 czerwca 2021 r., w którym wniesiono skargę Fundacji. 6) Na podstawie urządzeń ewidencyjnych Sądu (WSA – System Obsługi Spraw Orzekanych) stwierdzono również, że jak dotąd nie doszło do sytuacji, w której Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w [...] nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. W świetle powołanych wyżej okoliczności, dotyczących przyczyn przekroczenia przez Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w [...] terminu określonego w art. 20 pkt 1 udip oraz braku podstaw, aby uznać, że opóźnienie spowodowane było celowym działaniem, zmierzającym do ograniczenia realizacji prawa skarżącej do skutecznego środka odwoławczego przed sądem, bądź zasadniczo złą organizacją pracy urzędu obsługującego organ, Sąd stwierdził, że wymierzenie grzywny w kwocie wskazanej w punkcie pierwszym niniejszego postanowienia w najwłaściwszy sposób zrealizuje zarówno cel represyjny środka określonego w art. 55 § 1 P.p.s.a., jak również najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 55 § 1, postanowił jak w punkcie pierwszym postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim, na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one: 1) 100 zł poniesione tytułem wpisu od wniosku, 2) 480 zł stanowiące wynagrodzenie adwokata za udział w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz 3) 17 zł stanowiące wydatek poniesiony tytułem opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa.