II SO/Wa 27/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku C. I. o wymierzenie Polskiemu Związkowi [...] grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi C. I. z [...] stycznia 2020 r. na bezczynność Polskiego Związku [...] w rozpoznaniu jego wniosków z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1. wymierzyć Polskiemu Związkowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, 2. zasądzić od Polskiego Związku [...] na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący C. I. w piśmie z 7 stycznia 2020 r. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tego organu w rozpoznaniu jej wniosków z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarządzeniem z 17 lutego 2020 r. skargę przekazano do Polskiego Związku [...]. Skarga wpłynęła do organu w dniu [...] lutego 2020 r. W dniu 5 marca 2021 r. (data nadania w placówce operatora pocztowego) skarżący złożył do Sądu wniosek o wymierzenie Polskiemu Związkowi [...] w trybie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami w ustawowym terminie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że mimo upływu 12 miesięcy organ nie przekazał do Sądu skargi wraz z aktami sprawy. Brak działania organu w tym zakresie uniemożliwia zaś wyznaczenie posiedzenia i rozpoznanie sprawy. W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Polski Związek [...] wniósł o oddalenie wniosku skarżącego i wyjaśnił, że pozostawał w błędnym przekonaniu, że doręczona mu przez Sąd skarga z 7 stycznia 2020 r. związana jest z prowadzoną równolegle sprawą o sygn. akt II SAB/Wa 57/20 (wówczas już zarejestrowaną w sądzie). Wskazał także, że skarga wpłynęła do organu w czasie, w którym jego działalność była utrudniona z uwagi na pandemię wirusa SARS-CoV-2 i wywołaną przez nią chorobę COVID-19. Organ wprowadził w tym okresie szereg zmian w funkcjonowaniu biura – w tym rotacyjny i zdalny tryb pracy. Co więcej, rozpatrując niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, że w czasie wpływu skargi do organu wszelkie terminy procesowe i sądowe uległy zawieszeniu. Z akt sprawy toczącej się pod sygn. II SAB/Wa 301/21 ze skargi C. I. na bezczynność Polskiego Związku [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej wynika, że w dniu 14 kwietnia 2021 r. organ przekazał do Sądu skargę z 7 stycznia 2020 r. wraz z odpowiedzią oraz aktami administracyjnymi sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek C. I. o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 ustawy organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym należy zwrócić uwagę na szczególną regulację wynikającą z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., który przewiduje, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd - w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z akt niniejszej sprawy, jak również sprawy toczącej się pod sygnaturą akt II SAB/Wa 301/21 wynika, że niniejsza skarga wpłynęła do organu w dniu [...] lutego 2020 r., a została przekazana do Sądu w dniu 14 kwietnia 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przewidziany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. termin 15 dni upłynął bezskutecznie, czego zresztą organ nie kwestionuje w odpowiedzi na wniosek. Odnosząc się do argumentacji organu trzeba zauważyć, że prawdą jest, że w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i ustawie ją zmieniającej, z dnia 31 marca 2020 r., ustawodawca zdecydował się na zawieszenie i przerwanie biegu terminów procesowych i sądowych. Jednak termin, któremu uchybiono w niniejszej sprawie, nie jest zaliczany do żadnej z tych kategorii terminów. Termin wynikający z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jest przepisem szczególnym do art. 54 § 2 p.p.s.a. i w zakresie terminu do przekazania skargi (wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy) wyłącza jego stosowanie. Zarówno termin wynikający z tego przepisu p.p.s.a., jak i uregulowany w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. są terminami instrukcyjnymi. Nie można ich zatem przywracać, a uchybienie nie powoduje bezpośrednich skutków prawnych. Uchybienie terminowi do udzielenia odpowiedzi na skargę może być zaś podstawą wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (zob. B. Dauter, Rozdział IV - Czynności stron i sądu po wniesieniu skargi, 1.1.Przekazanie skargi sądowi [w:] B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wolters Kluwer Polska 2018; por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1002/18). W związku z tym termin na przekazanie skargi wraz z odpowiedzią organu oraz uporządkowanymi aktami sprawy nie został, wbrew twierdzeniom organu, zawieszony na mocy przepisów ustawy o COVID. Prowadzi to do wniosku, że Polski Związek [...] był zobowiązany do przekazania akt sprawy wraz ze skargą skarżącego w terminie do dnia 13 marca 2020 r., czego nie uczynił. Przedstawione okoliczności faktyczne i prawne prowadzą do wniosku, że spełniona została przesłanka wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Wymierzając grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy, uwzględnia więc m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Grzywna ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06), jest podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), ma służyć przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości i stanowić istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie sąd uznał, że grzywna w kwocie 1000 zł będzie adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa przez organ. Wymierzając grzywnę w takiej wysokości sąd wziął pod uwagę, że nieprzekazanie skargi przez Polski Związek [...] miało związek z wyjątkową sytuacją, jaka wystąpiła na skutek panującej na obszarze kraju epidemii. Czasowe ograniczenie funkcjonowania organów administracji publicznej i innych podmiotów, w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, przebywanie pracowników na zwolnieniach w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małoletnimi dziećmi, które ze względu na zaprzestanie działalności placówek oświaty musiały pozostać w domu, czy rozpoczęcie przez pracowników zdalnej pracy, niewątpliwie miało wpływ na zwłokę organu w wykonaniu obowiązku o którym mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie może mieć jednak wpływu na wynik sprawy podniesiona przez organ kwestia mylnego połączenia skargi z 7 stycznia 2020 r. ze sprawą już przekazaną i zarejestrowaną w sądzie pod sygn. akt II SAB/Wa 57/20. W skardze wskazano wyraźnie datę oraz przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, której ona dotyczyła. Nie sposób równocześnie nie dostrzec, że Polski Związek [...] wywiązał się z obowiązku przekazania skargi do Sądu w dniu 14 kwietnia 2021 r. Jednak nastąpiło to około roku po uchyleniu przepisu art. 15zzs ust. 1 ustawy o COVID i ponad rok po wpłynięciu skargi do organu. Okoliczność, że organ administracji przekazał do Sądu skargę wraz odpowiedzą i aktami sprawy nie skutkuje ani bezprzedmiotowością postępowania, ani bezzasadnością rozpoznawanego wniosku. Powołana regulacja ma charakter dyscyplinujący, represyjny oraz prewencyjny, co jednoznacznie wynika z orzecznictwa (np. postanowienia NSA z 21 maja 2015 r. I OZ 426/15 i z 7 marca 2017 r. I OZK 228/06, WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2015 r. IV SA/Po 7/14). Wskazana wysokość grzywny pozwoli zdaniem Sądu na zapobieżenie takim działaniom (zaniedbaniom) ze strony organu w przyszłości. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał wniosek skarżącego za uzasadniony i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł. Sąd orzekając o wysokości grzywny wziął pod uwagę przede wszystkim okres opóźnienia w przekazaniu skargi. Kwota ta zawiera się w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., gdyż wysokość przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim wynosi 5167,47 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., M.P z 2021 r., poz. 137). Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 powołanej wyżej ustawy.