II SO/Wa 32/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku A. P. o wymierzenie grzywny Związkowi [...] w W. za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargi z dnia [...] lutego 2020 r. wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy p o s t a n a w i a: 1. wymierzyć Związkowi [...] w W. grzywnę w wysokości 5.000 zł (słownie: pięć tysięcy złotych), 2. zasądzić od Związku [...] w W. na rzecz A. P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] marca 2021 r. A. P. (dalej: "wnioskodawca"), reprezentowany przez radcę prawnego J. B., zażądał wymierzenia grzywny Związkowi [...] w W. (dalej: "Związek", "organ") za nieprzekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie jego skargi z [...] lutego 2020 r. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnioskodawca domagał się wymierzenia organowi grzywny w wysokości 2.000 zł oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Związek wielokrotnie rażąco przekroczył 15-dniowy termin, w którym był obowiązany przekazać skargę sądowi. Dodał, iż naruszenia tego dokonał podmiot zajmujący się udzielaniem informacji z zakresu ochrony praw i wolności obywateli, czyli tzw. poradnictwem obywatelskim, a także przeprowadzający szkolenia i egzaminy na doradców obywatelskich, sam łamiąc te prawa. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Związek wniósł o jego odrzucenie jako niedopuszczalnego, ewentualnie o oddalenie wniosku oraz obciążenie wnioskodawcy kosztami postępowania. Jednocześnie "z daleko idącej ostrożności procesowej" organ wskazał, że skarga wnioskodawcy z [...] lutego 2020 r. została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] maja 2021 r. wraz z uporządkowanymi aktami i odpowiedzią na skargę. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, Związek podniósł, że nie jest podmiotem, o którym w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), ponieważ nie realizuje zadań publicznych. W szczególności nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a. Nie jest zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Związek organizuje szkolenia i kurs doszkalający, o którym mowa w art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r., poz. 945), a wydatki na szkolenia i egzamin są w całości pokrywane przez uczestników szkoleń. Ponadto wnioskodawca domagał się udostępnienia skanu testu stanowiącego pierwszą część egzaminu, który odbył się [...] grudnia 2019 r. w K. Zdaniem organu, przedmiot wniosku nie stanowi informacji publicznej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące informacji publicznej oraz wymierzenia grzywny, Związek uznał, iż nie miał obowiązku przekazania skargi wnioskodawcy do sądu, a grzywna może być nałożona tylko na organ administracji. Nawet gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że "początkowo" organ dopuścił się uchybienia w przekazaniu skargi na bezczynność, to uchybienie takie nie istnieje już w dniu wydawania orzeczenia przez Sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 2 zdanie pierwsze w związku z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p."), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. przewiduje grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł (M.P. z 2021 r., poz. 137). Przepis art. 64 § 3 p.p.s.a. stanowi, że do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w ww. przepisie (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, NSA wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy. Tut. Sądowi z urzędu wiadome jest, że Związek przekazał skargę wnioskodawcy z [...] lutego 2020 r. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w dniu [...] maja 2021 r. (data stempla pocztowego) – przy piśmie przewodnim opatrzonym datą [...] maja 2021 r. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt [...]. W tym miejscu podnieść należy, że Związek miał wiedzę o bezwzględnym obowiązku przekazania skargi tut. Sądowi, a wynikała ona chociażby z postanowienia NSA wydanego 17 września 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OZ 537/20, w której Związek był stroną postępowania. W ww. orzeczeniu NSA stwierdził, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ, do którego skarga została skierowana, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 1 u.d.i.p. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest zaś bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen dopuszczalności skargi i żądania jej przekazania, a także zasadności skargi. Zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 § 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tą ustawą przedmiotowym obowiązkiem zostały objęte władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Podkreślenia wymaga, że jakkolwiek katalog podmiotów objęty art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest stosunkowo rozbudowany i szczegółowy, to ma on charakter jedynie przykładowy, na co wskazuje zwrot "obowiązane są (...) w szczególności (...)". Pomimo, że katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji określony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie jest enumeratywny, to jego zakres koresponduje z zakresem pojęcia informacji publicznej. W szczególności przez wskazanie kategorii innych niż publiczne "osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym", zakres ten obejmuje podmioty prywatne (przedsiębiorców, organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje itd.), które dysponują środkami publicznymi w zakresie realizacji powierzonych im zadań. W konsekwencji, o tym czy dany podmiot obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej, ustalenia wymaga, czy wykonuje on zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Okoliczności tej nie można jednak przesądzić bez merytorycznej oceny samej skargi (por. postanowienie NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OZ 873/17). W ww. postanowieniu z 17 września 2020 r. NSA odniósł się również do (powołanego przez Związek w odpowiedzi na wniosek w niniejszej sprawie) postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 czerwca 2019 r., sygn. akt VI SO/Wa 3/19, akcentując, iż zostało ono wydane w odmiennym stanie faktycznym oraz prawnym. W tym ostatnim orzeczeniu Sąd zobowiązany był do zbadania, czy Związek jest organem administracji publicznej na gruncie przepisów k.p.a., podczas gdy w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy u.d.i.p. Ponadto ww. orzeczenie z 10 czerwca 2019 r. zostało uchylone przez NSA postanowieniem z 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 633/20. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, sąd bierze pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, jak również, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 381). Z akt sądowych niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. akt II SAB/Wa 382/21 wynika, iż skarga wnioskodawcy z [...] lutego 2020 r. wpłynęła do Związku [...] lutego 2020 r. (w aktach przekazanych przez organ brak jest dokumentu wskazującego datę i sposób nadania przez pełnomocnika strony skarżącej skargi z [...] lutego 2020 r.). Zważywszy na przedmiot skargi (informacja publiczna), Związek był zobowiązany do przekazania jej Sądowi w terminie 15 dni od jej otrzymania, czyli najpóźniej [...] marca 2020 r. Jak już wyżej wspomniano, organ przekazał przedmiotową skargę Sądowi (wraz z odpowiedzią na skargę miesięcy i aktami sprawy) [...] maja 2021 r., czyli po upływie roku, dwóch miesięcy i 16 dni. Dostrzec też wypada, że przekazanie Sądowi skargi nastąpiło po doręczeniu Związkowi odpisu wniosku o wymierzenie mu grzywny, czyli niejako w reakcji na ten wniosek. W rozpoznawanej sprawie przekroczenie terminu do przekazania skargi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. jest niezwykle rażące. Organ motywował swoje zachowanie brakiem takiego obowiązku, mimo, iż miał jego świadomość z treści ww. orzeczenia NSA z 17 września 2020 r. oddalającego zażalenie Związku na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2020 r., sygn. akt II SO/Wa 59/19 o wymierzeniu mu grzywny w wysokości 500 zł za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. W konsekwencji należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie organ świadomie zlekceważył ustawowy obowiązek. Wymierzona wówczas Związkowi grzywna nie spełniła funkcji prewencyjnej. Naruszenie organu tym bardziej zasługuje na dezaprobatę, że dopuścił się go podmiot mający status organizacji pożytku publicznego, którego celem jest m.in. rozwijanie i propagowanie inicjatyw, postaw i działań na rzecz ochrony i realizacji praw obywatelskich oraz zwiększanie wiedzy na ten temat poprzez działalność oświatową i edukacyjną. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał wniosek o wymierzenie Związkowi grzywny za wszech miar zasadny. W ocenie Sądu, grzywna w kwocie 5.000 zł jest adekwatna do okoliczności rażącego uchybienia organu, a nadto spełni rolę prewencyjną, aby w przyszłości Związek nie dopuszczał się tego rodzaju zaniedbań, zwłaszcza w sprawach z zakresu informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od wniosku – 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika wnioskodawcy – 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji postanowienia w oparciu o art. 209 w związku z art. 64 § 3, a także art. 205 § 2 p.p.s.a.