I OZ 873/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt IV SO/Wr 52/16 w sprawie z wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. o wymierzenie grzywny K. S.A. z siedzibą w [...] za nieprzekazanie Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie Stowarzyszenie [...] z siedzibą W. we wniosku z dnia [...] maja 2016 r. domagało się wymierzenia grzywny K. z siedzibą w L. na podstawie art. 55 §1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Wnioskodawca podał, że w dniu [...] maja 2016 r., za pośrednictwem Spółki, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Prezesa Spółki z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2016 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2016 r., odebranym przez wnioskodawcę w dniu [...] maja 2016 r., Spółka odesłała przesłaną skargę wraz z załącznikami twierdząc, że do spółki nie znajduje zastosowania art. 54 § 1 p.p.s.a., albowiem nie jest podmiotem podlegającym regulacjom wynikającym z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej jako u.d.i.p. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt IV SO/Wr 17/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wymierzył Prezesowi Zarządu K. S.A. z siedzibą w L. grzywnę w wysokości 200 zł za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1180/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny uznał, że Sąd I instancji błędnie wymierzył grzywnę Prezesowi Zarządu K. S.A., dokonując nieuprawnionej zmiany podmiotowej. To bowiem strona jest odpowiedzialna za oznaczenie podmiotu, którego zbadania bezczynności się domaga. Wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. dotyczył wymierzenia grzywny spółce – K. S.A. Również skarga na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej była skierowana wprost do spółki, a nie jej Prezesa. W tej sytuacji Sąd I instancji wadliwie ustalił, że podmiotem odpowiedzialnym za przekazanie skargi był Prezes Zarządu. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Sądu I instancji będzie zatem ustalenie, czy K. S.A. z siedzibą w L. jest organem administracji w sensie funkcjonalnym. Po ponownym rozpoznaniu wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 lutego 2017 r., na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. oraz w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzyłK. S.A. z siedzibą w L. grzywnę w kwocie 200 zł. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ (podmiot) ten uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też uzna, że w istocie nie jest organem administracji, czy nawet dysponentem żądanych informacji, czy też stwierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje podmiot do którego została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero bowiem Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem nawet uzasadnione przekonanie, że skarga nie jest dopuszczalna z uwagi np. na brak właściwości sądu administracyjnego, nie zwalnia podmiotu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Sąd jest jedynie władny do dokonania oceny skargi tak pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi Z akt sprawy oraz urządzeń ewidencyjnych Sądu wynika, że strona przeciwna bezsprzecznie uchybiła obowiązkowi, o którym mowa w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. i do dnia [...] lipca 2016 r. nadal nie uczyniła zadość wskazanemu obowiązkowi ustawowemu. Obie strony tego postępowania nie kwestionują bowiem faktu, że skarga wnioskodawcy z dnia [...] maja 2016 r. na decyzję Prezesa Zarządu K. S.A. o odmowie udostępnienia informacji publicznej została złożona w spółce w dniu 5 maja 2016 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący był uprawniony zwrócić się z wnioskiem do Sądu o ukaranie strony przeciwnej grzywną po dniu 20 maja 2016 r., kiedy to upływał 15 – dniowy termin, o którym mowa w przepisie art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Nie dość bowiem, że we wskazanym terminie podmiot, do którego została skierowana skarga nie przekazał doręczonej mu skargi do sądu administracyjnego, to obowiązek ten nie został dotychczas w ogóle wykonany, gdyż do dnia rozpoznania przedmiotowego wniosku, oryginał skargi strony skarżącej nie został przekazany. Sąd dysponuje odpisem nadesłanym przez wnioskodawcę. Stwierdzenie powyższego uzasadnia wymierzenie organowi sankcji w postaci grzywny. Sąd zaakcentował, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest ani kwestia, czy informacja objęta żądaniem skarżącego jest informacją publiczną, ani prawidłowość reakcji strony przeciwnej na zgłoszone żądanie o udostępnienie informacji publicznej, czy też zasadność skargi na bezczynność tego organu. Przedmiotem badania jest wyłącznie kontrola prawidłowości wykonania przez skarżony podmiot ustawowych obowiązków związanych z wpływem skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwość zastosowania sankcji przewidzianych za ewentualne niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych obowiązków. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wynika z komunikatu Prezesa GUS z dnia 11 maja 2016 r., opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej Monitor Polski z dnia 11 maja 2016 r. pod pozycją 443, przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w I kwartale 2016 r. wyniosło 4181, 49 złotych. Wobec tego maksymalna wysokość grzywny kształtuje się na poziomie 41814,90 złotych. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca nie przewidział jej dolnej granicy oraz nie określił dyrektyw jej wymierzania, pozostawiając decyzję w tym zakresie sądowi. Grzywna za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę ma charakter dyscyplinująco– restrykcyjny, co oznacza, że jej celem jest zarówno ukaranie organu za brak jego aktywności w realizacji spoczywających na nim obowiązków ustawowych, jak i zmobilizowanie go do ich wykonania w sytuacji, gdy tego jeszcze nie uczynił . W przypadku niezastosowania się do nakazu przekazania skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, grzywna może zostać wymierzona ponownie, aż do osiągnięcia swojego celu. K. S.A. z siedzibą w L. wniosła zażalenie na postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2017 r. zarzucając naruszenie: 1. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.w zw. z art. 32, art. 55 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i niedopuszczalne wymierzenie grzywny bez wszcześniejszego ustalenia w odrębnym postępowaniu czy strona skarżona jest organem administracji w sensie funkcjonalnym; 2. art. 190 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej w sprawie przez NSA. Zgodnie ze stanowiskiem NSA w sprawie “ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem Sądu I instancji będzie zatem ustalenie, czy K. S.A. z siedzibą w L. jest organem administracji w sensie funkcjonalnym". Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zasakrżonego postanowienia. W odpowiedzi na zażalenie Stowarzyszenie wniosło o jego oddalenie oraz zasądzenie o zwrotu kosztów postęopowania zażaleniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne 2004). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej – por. art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego 1999). Zatem w świetle art. 32 p.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wystarczy, że określony podmiot jest właściwy do podejmowania aktów lub czynności z zakresu tej administracji, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a co za tym idzie może w tym zakresie pozostawać również bezczynny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Zatem objęte działaniem tej ustawy są nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym. Niewątpliwie K. S.A. można zaliczyć do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pod warunkiem wszak, że wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym, której to kwestii nie można jednak przesądzić bez merytorycznej oceny samej skargi. Spółka obowiązana jest zatem do przekazania Sądowi skargi celem umożliwienia przeprowadzenia tego sprawdzenia. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tą skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (np. postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., II GZ 105/10). W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (np. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10). Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała NSA z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (np. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową gwarantującą stronie realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dowodem na to jest linia orzecznicza, zgodnie z którą, nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne (postanowienie NSA z dnia 27 listopada 2009 r., I OZ 1086/09, postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2010 r., I OZ 161/10, czy postanowienie NSA z dnia 23 maja 2011 r., I OZ 387/11). Dlatego też skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu zdaniem skarżącego Stowarzyszenia - na decyzję Prezesa Zarządu K. S.A. w L.), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny (por. postanowienie NSA z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 698/13). W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem w myśl art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia.