II SO/Wa 39/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku J.C. w przedmiocie wymierzenia grzywny Ministrowi Obrony Narodowej za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z dnia [...] czerwca 2012 r. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] postanawia wymierzyć Ministrowi Obrony Narodowej grzywnę w wysokości 100 (słownie: stu) złotych. W dniu [...] czerwca 2012 r. J.C. złożył skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], która została doręczona organowi w dniu [...] czerwca 2012 r. W dniu [...] października 2012 r. skarga, wraz z aktami administracyjnymi oraz odpowiedzią na skargę, została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Wa 1969/12. W sprawie zapadł w dniu 4 czerwca 2013 r. wyrok uchylający zaskarżoną decyzję oraz decyzję I instancji. W dniu [...] maja 2013 r. J.C. złożył wniosek o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), za nieprzekazanie sądowi przez organ w terminie skargi, wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Jak wskazał wnioskodawca, mimo że jego skarga wpłynęła do organu w dniu [...] czerwca 2012 r., to do końca października 2012 r. nie została przekazana do Sądu. Nastąpiło to dopiero po telefonicznej interwencji wnioskodawcy, dokonanej w dniu [...] października 2012 r. W odpowiedzi na wniosek Minister Obrony Narodowej wskazał, że przedmiotowe opóźnienie nastąpiło nie ze złej woli, ale z zaistniałych przeszkód natury organizacyjno-prawnej (długotrwałej nieobecności referenta sprawy). Podkreślił on, że orzekanie o wymierzeniu grzywny jest bezprzedmiotowe z uwagi na wydany wyrok Sądu z dnia 4 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1969/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 powołanej ustawy). W myśl zaś art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (tj. do 35 216,70 złotych – M.P. z 2013 r., poz. 89). Ratio legis komentowanej normy jest zabezpieczenie sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (zob. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 328, 331). Przewidziany w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązek terminowego przekazania Sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Chodzi tu przy tym o przekazanie wszystkich akt sprawy, koniecznych wszak do jej rozpoznania, a więc kompletnych, uporządkowanych, ponumerowanych, opisanych, odpowiednio połączonych. Niepełne, choćby w niewielkiej części, niewykonanie dyspozycji wskazanego przepisu pozostaje naruszeniem obowiązku z niego wynikającego, uzasadniającym wymierzenie grzywny (por. W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 207; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 328). W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 powołanej ustawy uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu i wypełnienie dyspozycji art. 54 § 2 tej ustawy. Nie ma przy tym na wskazanym – wstępnym – etapie znaczenia, czy podmiot, którego akt, czynność, bezczynność lub przewlekłość są skarżone, jest istotnie organem administracji, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym. Każdy bowiem podmiot, oznaczony w skardze jako organ administracji, za pośrednictwem którego jest ona wnoszona, jest obowiązany do przekazania skargi właściwemu wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 listopada 2007 r. o sygn. akt II SO/Gd 5/07, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2009, nr 4, poz. 69 – oraz glosy do niego: P. Szkudlarka, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2010, nr 1, s. 79-80; oraz W. Sawczyna, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 7-8, s. 546-548). Dopiero sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy dany podmiot jest ciałem mogącym być stroną postępowania przed sądem administracyjnym, a więc, aby ją przeprowadzić, musi posiadać wszystkie akta sprawy. Grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjno – prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być on przy tym wymierzany wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2013, nr 7-8, poz. 75). Godzi się wreszcie zauważyć, że instytucja wymierzenia grzywny, uregulowana w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, służy ochronie jednej z naczelnych zasad postępowania sądowoadministracyjnego – wyrażonej w art. 7 tej ustawy – zasady szybkości postępowania przed sądem administracyjnym. Ponadto służy zapewnieniu równości stron postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż organ nie powinien korzystać z tego, że dzięki dopuszczeniu się zwłoki ma więcej czasu na sporządzenie odpowiedzi na skargę. Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 55 § 1 powołanej ustawy, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (zob. T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 381). Z akt niniejszej sprawy oraz sprawy o sygn. akt II SA/Wa 1969/12 wynika, że J.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Ministra Obrony Narodowej, którego decyzję skarżył, w dniu [...] czerwca 2012 r. Przedmiotowa skarga została doręczona organowi w dniu [...] czerwca 2012 r. (k. 4 akt sądowych). Stosownie do art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ miał od tej daty 30 dni na przekazanie skargi, pełnych, skompletowanych akt oraz odpowiedzi na skargę. Toteż, termin do przesłania ich sądowi upłynął w dniu [...] lipca 2012 r. Organ zaś skargę, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy przekazał Sądowi dopiero w dniu [...] października 2012 r. Oznacza to, że organ dopuścił się studwudziestoośmiodniowej zwłoki. Uzasadnia to wymierzenie wnioskowanej grzywny. Nie można jednak nie dostrzec, w ocenie Sądu, że w sprawie sądowoadministracyjnej (o sygn. akt II SA/Wa 1969/12) ze skargi J.C., co do której przekazania organ dopuścił się zwłoki, zapadł w dniu 4 czerwca 2013 r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylający tak zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakt, że wniosek o wymierzenie grzywny został złożony po upływie siedmiu miesięcy od przekazania przez organ skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W swoim wniosku skarżący nie wskazał, jakie przyczyny legły u podstaw zwlekania przez niego ze złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny. W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, że w zaistniałym konkretnym stanie faktycznym orzekanie o wymierzeniu grzywny nie stało się bezprzedmiotowe, jednakże jej wymierzenie w znaczącej wysokości byłoby bezcelowe. Biorąc pod uwagę upływ czasu między przekazaniem skargi a wnioskiem o wymierzenie grzywny, wydany w sprawie ze skargi wyrok, postawę tak organu, jak i skarżącego, Sąd uznał, że wymierzenie grzywny organowi, w wysokości wyższej, niż wymierzona, nie realizowałoby postawionej przed nią funkcji dyscyplinująco-restrykcyjno-prewencyjnej. Sama represyjność tego środka nie uzasadnia zatem jego wymierzenia w wyższej wysokości na gruncie niniejszej, konkretnej sprawy, w jej realiach faktycznych – niż wskazana w sentencji niniejszego postanowienia kwota 100 (stu) złotych. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, iż wniosek J.C. o wymierzenie Ministrowi Obrony Narodowej grzywny zasługuje na uwzględnienie, jednakże biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, jej wysokość powinna mieć zasądzony, proporcjonalny wymiar. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji postanowienia.