II SO/Wa 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku L. D. o wymierzenie Komendantowi Głównemu Policji grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych sprawy w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Komendantowi Głównemu Policji grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych, 2. zasądzić na rzecz L. D. od Komendanta Głównego Policji kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. L. D. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wymierzenie Komendantowi Głównemu Policji grzywny za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał przy tym na wyjątkową bezczynność organu, lekceważący stosunek do postanowień ustawy w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powoływanej dalej jako ppsa. W odpowiedzi na wniosek Komendant Główny Policji wniósł o jego odrzucenie, ewentualnie o jego oddalenie, wskazując, że w dniu [...] lutego 2011 r. L. D. wniósł, z pominięciem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie nierozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2008 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, że w konstrukcji uruchamiania postępowania sądowoadministracyjnego, przewidzianej przez art. 54 § 1 ppsa, tylko wniesienie skargi za pośrednictwem organu automatycznie wszczyna postępowanie przed tym sądem. Wobec tego należy przyjąć, że jeżeli skarga została zaadresowana i skierowana bezpośrednio do sądu, nie zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne uruchamiane skargą, a przekazanie skargi pismem innemu podmiotowi np. organowi, nie następuje w ramach tej procedury już uruchomionej w sytuacji, gdy skarga zostaje wniesiona prawidłowo za pośrednictwem organu. A zatem tylko wniesienie skargi za pośrednictwem organu automatycznie wszczyna postępowanie przed tym sądem. Organ powołał również art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawierający normę szczególną, obowiązującą tylko w okresie dwóch lat od dnia 1 stycznia 2004 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tenże przepis dopuszczał w okresie przejściowym i dostosowującym, możliwość wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego i jeżeli skarga wniesiona została w terminie trzydziestu dni (art. 53 § 1 p.p.s.a.), sąd administracyjny miał obowiązek przekazać ją organowi, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem skargi. A więc tylko w tym ściśle oznaczonym okresie, przewidzianym w omawianym art. 98, możliwe było zainicjowanie postępowania przed sądem administracyjnym także poprzez wniesienie skargi bezpośrednio do tego sądu. Na potwierdzenie powyższego organ przywołał stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1352/07 (Lex nr 574446) oraz w postanowieniu z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2336/10 (Lex nr 783782). Zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie skarżący wniósł skargę z dnia [...] lutego 2011 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało zainicjowane. Z tej przyczyny skarżący nie może domagać się wymierzenia grzywny organowi w trybie art. 55 § 1 ppsa, ponieważ nie są spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Organ podkreślił również, że analogiczna sytuacja dotyczy wniosku z dnia [...] września 2011 r. o wymierzenie Komendantowi Głównemu Policji grzywny, gdyż został on również złożony bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z pominięciem organu, a zatem również i w tym przypadku postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało skutecznie zainicjowane. Organ wyjaśnił ponadto, że w Gabinecie Komendanta Głównego Policji jest tylko jedno stanowisko radcy prawnego. Z uwagi na urlopy wypoczynkowe i inne usprawiedliwione nieobecności pełnomocnika nie występuje możliwość jego zastąpienia. Oczywiście istnieje instytucja substytucji, lecz z uwagi na zakres działalności organu stosowanie jej musi być ograniczone w stosunku do ewentualnych substytutów niezatrudnionych w organie. Tymczasem w okresie od kwietnia do lipca 2011 r., z powodu choroby, pełnomocnik organu przebywał na długotrwałych zwolnieniach lekarskich. Na dowód powyższego załączono poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie zwolnień lekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej ppsa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Przy czym, mając na uwadze charakter prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), ustawodawca w art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) zwiększył gwarancje procesowe nadania biegu sprawie i skrócił przewidziany w art. 54 § 2 ppsa termin do 15 dni. Wniosek o wymierzenie grzywny rozpatrywany w niniejszej sprawie dotyczy nieterminowego wykonania obowiązku przekazania do Sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami w sprawie dostępu do informacji publicznej, a więc ustalenia terminowości wykonania tego obowiązku należy dokonać mając na względzie wskazany termin piętnastodniowy. W myśl zaś art. 55 § 1 ppsa w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przewidziany w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 ppsa, ma charakter bezwzględny. W konsekwencji organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi musi w taki sposób wykonać nałożony na niego obowiązek przekazania powyższych dokumentów Sądowi, aby w sytuacji, gdy skarżący skorzysta z przyznanego mu na mocy art. 55 § 1 ppsa uprawnienia, móc skutecznie udowodnić dochowanie ustawowego terminu. Musi przy tym przekazać dokładnie te dokumenty, które wymieniono zarówno w treści art. 54 § 2 ppsa, jak i w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Godzi się również wyjaśnić organowi, że dla istnienia wskazanego wyżej obowiązku przekazania skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę bez znaczenia pozostaje kwestia dopuszczalności skargi i trybu jej wniesienia przez skarżącego. Z akt sprawy wynika, że Komendant Główny Policji przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie skargę, odpowiedź na skargę i akta sprawy z uchybieniem piętnastodniowego terminu. Skarga na bezczynność organu w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2008 r. wpłynęła bowiem do organu w dniu 31 marca 2011 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 17 akt sądowych sprawy sygn. akt II SAB/Wa 424/11), natomiast przekazana została Sądowi dopiero w dniu 23 listopada 2011 r. (złożona osobiście w Sądzie). Dodać należy, że skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 424/11. Wyjaśnić trzeba, że ostatni dzień terminu do spełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa wypadł w dniu 15 kwietnia 2011 r. Stąd też uznać należy, że organ uchybił wskazanemu terminowi o 222 dni. Upżyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 ppsa sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Niemniej jednak, co należy podkreślić, wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ppsa (czy w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej – z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 ppsa Zauważyć ponadto należy, że - wbrew twierdzeniom organu - wniosek o wymierzenie grzywny na podstawie art. 55 § 1 ppsa składa się bezpośrednio do sądu administracyjnego, zgodnie z treścią art. 64 § 1 ppsa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, przekazał określone w art. 54 § 2 ppsa dokumenty, jednak ze znacznym, ponad siedmiomiesięcznym, uchybieniem terminu. Wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie ma zatem przede wszystkim charakter restrykcyjny, co jest zgodne także z ratio legis uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której tak ustalono terminy postępowania w sprawach prawa dostępu do informacji publicznej oraz jego ochrony sądowej, aby jej udzielenie, odmowa, czy też kontrola sądowa następowała stosunkowo szybko, a tym samym, aby utrzymany był jej prawno - podmiotowy, gwarancyjny charakter. Sąd uznał wniosek L. D. za uzasadniony i wymierzył grzywnę w wysokości 5000 zł. Sąd orzekając o wysokości grzywny wziął pod uwagę szczególny przedmiot sprawy (dostęp do informacji publicznej) oraz związany z nim skrócony termin do wykonania ciążącego na organie obowiązku przekazania skargi. Nie bez znaczenia dla wysokości grzywny pozostał też rodzaj powołanych dla usprawiedliwienia uchybienia terminu okoliczności w tym długotrwałej choroby pełnomocnika organu, których w ocenie Sądu nie można uznać za wystarczające. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1, oraz art. 210 § 2 w zw. z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.