III SA/Wa 1380/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Krawczak, Sędziowie sędzia WSA del. Marek Kraus, sędzia WSA Aneta Lemiesz (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agata Próchniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. nr 7.162.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy zmieniającej uchwałę w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) stwierdza, że uchylona uchwała nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta Stołecznego Warszawy, uchwałą Nr L/1443/2013 z dnia 21 lutego 2013 r., zmieniła postanowienia uchwały Nr LII/1600/2009 z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej m.in., w ten sposób, że w § 5 dodała pkt 5 w brzmieniu cyt.: "5) targowisk jednodniowych - rozumie się przez to targowiska wyznaczone na podstawie uchwał zarządów dzielnic m.st. Warszawy i działające na podstawie nadanych im przez te zarządy regulaminów - w czasie ich funkcjonowania w określonych w regulaminie dniach i godzinach otwarcia" oraz nadała nowe brzmienie załącznikowi Nr 1 do uchwały pn. "Dzienne stawki opłaty targowej na terenie m. st. Warszawy" ustalając w pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit. b i c oraz pkt 3 lit. b i c dzienne stawki przy sprzedaży: a) kwiatów, wieńców, zniczy, świec, grysu w odległości do 500 m od granic cmentarzy; b) kwiatów ciętych". Jako podstawę prawną podjęcia badanej uchwały Rada Miasta St. Warszawy wskazała art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Uchwałą z dnia 19 marca 2013 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie orzekło o nieważności uchwały Nr L/1443/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej z powodu istotnego naruszenia art. 19 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 roku Nr 95, poz. 613 z późn. zm.). W uzasadnieniu Kolegium uznało, iż Rada Miasta Stołecznego Warszawy poprzez wprowadzenie w § 5 pkt 5 uchwały definicji "targowiska jednodniowego" przyjęła odmienną niż w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych definicję "targowiska" oraz uczyniła to bez delegacji ustawowej. Organ stwierdził, iż przepisy art. 15 ust. 2 i 2b ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidują kompetencji dla rad gmin do konstruowania definicji legalnych targowiska. Ponadto wskazał, iż art. 19 ust. 1 lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie przewiduje dla rady upoważnienia do określania definicji normatywnej "targowiska". W ocenie Kolegium postanowienie zawarte w załączniku do badanej uchwały w części dotyczącej ustalenia stawek opłaty targowej od sprzedaży: a) kwiatów, wieńców, zniczy, świec, grysu w odległości do 500 m od granic cmentarzy przy jednoczesnym wyłączeniu tych artykułów z pkt 1 a, 2a i 3a załącznika do uchwały powoduje, że sprzedaż tych artykułów w odległości powyżej 500 m od cmentarza nie zostanie objęta opłatą targową, co narusza wprost przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w myśl którego opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży na targowiskach. Organ zauważył, iż za targowiska uważa się wszelkie miejsca, w których prowadzona jest sprzedaż. Ponadto przy sprzedaży kwiatów wykazanej w pkt 1 b i c, 2 b i c oraz 3 b i c załącznika do uchwały można zastosować 2 rodzaje stawek dla kwiatów ciętych, tj. przyjętych w pkt 1 c, 2c i 3c oraz stawek przyjętych w pkt 1 b, 2 b i 3 b. Bowiem w ogólnym pojęciu asortymentu "kwiaty" mieszczą się również "kwiaty cięte". W ocenie Organu wyżej wymienione regulacje zawarte w załączniku do uchwały są nieprecyzyjne i stwarzają możliwość dowolnej interpretacji, co jest niedopuszczalne w aktach prawa miejscowego, do których zalicza się badaną uchwałę. Zaznaczył, iż zawiera ona przepisy w charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do nieograniczonej liczby adresatów, które obowiązują na terenie całej gminy. W związku z tym uregulowania zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być na tyle czytelne, aby nie powstawały wątpliwości interpretacyjne. W związku z powyższym Organ stwierdził, iż badana uchwała w sposób istotny narusza wskazane wyżej przepisy prawa. W skardze na powyższy akt nadzoru m.st. Warszawa, dalej jako Skarżąca, wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: - art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zapisy uchwały nr L/1443/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. naruszają ten przepis, - art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych przez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały przez Radę m.st. Warszawy dającej możliwość organizacji targowisk jednodniowych, - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r.. Nr 142, poz. 1591. z późn. zm.) poprzez naruszenie wskazanego tam terminu do badania zgodności z prawem zapisów zawartych w części I załącznika nr 1 do uchwały nr LII/1600/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej (Dz. U. Woj. Maz. Nr 70, poz. 1836, z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż wprowadzenie przez Radę m.st. Warszawy możliwości organizowania targowisk jednodniowych było związane z faktem określenia miejsca i czasu zastosowania niższej stawki opłaty targowej. Rada m.st. Warszawy wprowadzając możliwość organizacji targowisk jednodniowych, skorzystała z ustawowej możliwości różnicowania stawek opłaty targowej. Zauważyła, iż ww. ustawa nie wskazuje sposobów różnicowania tych stawek, pozostawiając to w gestii danej rady gminy. Zaznaczyła, iż uprawnienia Rady m.st. Warszawy do stworzenia możliwości organizacji targowisk jednodniowych określone zostały w art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie sprawy targowisk ustawodawca zaliczył do zadań własnych gmin. Zdaniem Skarżącej przedmiotowa uchwała Rady m.st. Warszawy nie zmieniła definicji legalnej targowiska uregulowanej w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych. Zaznaczyła, iż wprowadzenie targowisk jednodniowych dotyczyło jedynie określenia pewnego rodzaju miejsc - w ramach obowiązującej definicji ustawowej targowiska - oraz uprawniało zarządy dzielnic m.st. Warszawy do wyznaczania miejsc, gdzie targowiska jednodniowe mogą być organizowane. W ocenie Skarżącej gdyby uznać za zasadne twierdzenia o zmianie definicji targowiska należałoby konsekwentnie stwierdzić, iż uchwała Rady m.st. Warszawy dotyczy jedynie targowisk jednodniowych. Jednakże wniosek taki stoi w sprzeczności z zapisami tej uchwały, w szczególności z uregulowaniami zawartymi w § 6 pkt 2 i 4, gdzie mowa jest o prowadzeniu handlu poza miejscami wyznaczonymi a więc również poza miejscami wyznaczonymi jako targowiska jednodniowe, jak również z postanowieniami zawartymi w § 7 pkt 3. W świetle powyższego według Skarżącej należy uznać, iż Rada m.st. Warszawy nie dokonała zmiany określonej ustawowo definicji targowiska, a jedynie wprowadziła możliwość wyznaczenia pewnych miejsc, gdzie obowiązywałyby obniżone stawki opłaty targowej. Zauważyła, iż uchwała Rady m.st. Warszawy nr LII/1600/2009 z dnia 16 kwietnia 2009 r. zawiera już takie rozróżnienie w § 5. Określony tam sposób sprzedaży ze stałych stoisk handlowych, ruchomych stoisk handlowych, z pojazdu lub z zespołu pojazdów oraz w miejscach wyznaczonych wpływa bezpośrednio na wysokość stawki opłaty targowej, co wynika z części I pkt 1 - 3 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały. Jednakże zapisy te nie były dotychczas kwestionowane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie. Skarżąca podniosła, iż zakwestionowane zapisy zawarte w części I załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały nie zostały zmienione uchwałą nr L/1443/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. i funkcjonują w obrocie prawnym od dnia wejścia w życie uchwały nr LII/1600/2009 r. Rady m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej. Jedynie ze względu na zastosowaną technikę legislacyjną zostały one zamieszczone w uchwale zmieniającej, a dokładniej w załączniku nr 1 do tej uchwały. Zdaniem Skarżącej w tym zakresie uchwała Kolegium RIO w Warszawie została podjęta z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który zakreśla 30 dniowy termin na wydanie orzeczenia o nieważności uchwały. Wskazała, iż stawka opłaty targowej wskazana w pkt 1b, 2b i 3b części I załącznika nr 1 do uchwały dotyczy m.in. kwiatów, jednakże z wyłączeniem kwiatów ciętych, których sprzedaż została objęta stawką opłaty targowej określoną w pkt 1c, 2c, i 3c. W ocenie Skarżącej wbrew twierdzeniom Kolegium zapisy te są jasne i nie stwarzają możliwości do dowolnej ich interpretacji. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Ponadto Organ wskazał, iż z treści art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych wynikają kompetencje rady gminy do określenia: stawki opłaty targowej, stawki opłaty miejscowej, stawki opłaty uzdrowiskowej, stawki opłaty od posiadania psów nie zaś kompetencje rady gminy do określenia: stawek opłaty targowej, stawek opłaty miejscowej, stawek opłaty uzdrowiskowej, stawek opłaty od posiadania psów. Powyższe w ocenie Organu wynika nie tylko z wykładni gramatycznej w/w przepisu, ale przede wszystkim z jego wykładni celowościowej w związku z prawną konstrukcją w/w opłat. Zaznaczył, iż w przepisie art. 19 pkt 1 ustawy jest mowa o wysokości stawek opłat, określonych w ustawie oraz o maksymalnej wysokości stawki danej opłaty. W pierwszym wypadku wynika to z tego, że ustawa określa więcej niż jedną opłatę lokalną, czyli opłaty, dlatego też ustawodawca upoważnił radę do określenia stawek opłat, a nie stawki opłat. W związku z tym stwierdził, iż kompetencje Rady gminy do określenia wysokości stawek opłat, określonych w ustawie nie stanowią kompetencji do różnicowania stawki opłaty targowej. W ocenie Kolegium Izby, Rada gminy określając stawkę opłaty nie jest uprawniona do modyfikowania przedmiotu tej opłaty określonego przez ustawodawcę, gdyż zgodnie z art. 217 Konstytucji RP określanie przedmiotów opodatkowania następuje w drodze ustawy. Organ wskazując na treść art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zaznaczył, iż Rada gminy nie jest uprawniona do różnicowania stawki opłaty targowej od sprzedaży na targowiskach w zależności od położenia targowiska, czyli miejsca sprzedaży, od rodzaju sprzedawanych artykułów (spożywczych, rolnych czy przemysłowych), a także od sposobu sprzedaży (z samochodu, straganu, z ręki i ziemi itd.), gdyż stanowiłoby to niedozwoloną modyfikację przedmiotu tej opłaty. Według Kolegium skoro sposób sprzedaży na targowiskach jest obojętny z punktu widzenia przedmiotu tej opłaty to wyklucza to różnicowanie stawki opłaty targowej w zależności od sposobu sprzedaży. W ocenie Kolegium zróżnicowanie stawki opłaty targowej prowadzi w oczywisty sposób do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, czego wyrazem jest zakwestionowana przez Kolegium uchwała Rady m.st. Warszawy. Podkreślił, iż Rada Warszawy nie była, uprawniona do różnicowania stawki opłaty targowej zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały, a tym samym do wprowadzenia jednodniowych targowisk. Zdaniem Kolegium także zarzut uchybienia przez organ nadzoru terminowi zbadania zakwestionowanej uchwały jest nietrafny. Organ zaznaczył, iż Uchwałą Nr L/1443/2013 z dnia 21 lutego 2013 roku Rada Miasta dokonała zmiany uchwały Nr LII/1600/2009 Rady Miasta z dnia 16 kwietnia 2009 roku w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej nadając nowe brzmienie § 5 pkt 1 oraz załącznikowi Nr 1 do uchwały oraz dodając w § 5 pkt 5. W tej sytuacji Kolegium Izby na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było uprawnione do zbadania w/w uchwały i orzeczenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Dla dokonywanej kontroli obojętne są zatem takie okoliczności, jak kryterium słuszności czy też względy pragmatyczne. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten - biorąc pod uwagę jego treść, a w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu - może zostać pozostawiony w obrocie prawnym. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd akt ten uchyla. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala. W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych wynika z treści przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) i obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa. Przesłanki nadzoru określa z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 ww. przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżnia zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy, tj. istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. Z pewnością zaś "istotnym" naruszeniem prawa jest uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. W tym miejscu odnotować należy, że działania organu nadzoru wobec samorządu terytorialnego są ograniczone z uwagi na zdecentralizowany charakter samorządu. Jego samodzielność jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 164 Konstytucji RP) i podlega ochronie sądowej. Ograniczenie nadzoru przejawia się w ścisłej reglamentacji zarówno samych organów nadzorczych, jak i stosowanych przez nie środków nadzorczych oraz ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności. W tym też duchu powinny być interpretowane przepisy o nadzorze nad samorządem terytorialnym. Organ nadzoru dokonując kontroli legalności danego aktu, musi zatem ściśle trzymać się wyznaczonych mu ram nadzoru, każde bowiem ich przekroczenie będzie kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności samorządu terytorialnego. Aby taki zarzut nie mógł być w sprawie postawiony podmiot wydający rozstrzygnięcie nadzorcze powinien wyczerpująco przedstawiać wszystkie przesłanki, które doprowadziły do jego powzięcia. Musi więc zawsze w sposób niebudzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także wnikliwie uzasadnić w czym upatruje istotność tego naruszenia pozwalającą na stwierdzenie nieważności [por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r. (II SA/Wr 3142/01), OwSS 2003/3, poz. 175; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r. (SA/Kr 541/01), OwSS 2002/1, poz. 118; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. (III SA 397/00), ONSA 2001/3, poz. 117]. Ujawnienie powodów podjęcia aktu nadzoru powinno nastąpić w jego uzasadnieniu, które stanowi obligatoryjny element tegoż aktu. Uzasadnienie faktyczne obejmować powinno powołanie stwierdzonych faktów i okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny prawnej, w tym wskazanie postanowień uchwały organu samorządowego uznanych za niezgodne z prawem. Uzasadnienie prawne takiego aktu zawiera wyjaśnienie przepisów, których naruszenie zarzuca się danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) popełnionego naruszenia, uzupełnione - w miarę możliwości - określeniem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej (Z. Kmieciak, Uzasadnienie aktu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1996/3/29-33). Analiza art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazuje, iż intencją ustawodawcy było zobowiązanie organu nadzoru do ujawnienia elementów faktów i prawa leżących u podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego, a także przedstawienie toku rozumowania organu. Jest to tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia prawo organu do działania używając pojęć, które ustawowo nie są zdefiniowane, nieokreślonych, którym treść nadaje sam organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1130/07). Prawidłowe uzasadnienie wydanego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ nadzoru obowiązków w ww. zakresie nie zrealizował. Przedstawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego pozostawia wiele do życzenia w świetle poczynionych powyższych uwag. Nie tylko bowiem nie pozwoliło na dokonanie kontroli rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia, lecz przede wszystkim nie wykazało dostatecznych podstaw do zakwestionowania zaskarżonego aktu. I tak, organ nadzoru wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia na to, iż kontrolowana uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. istotnie narusza art. 19 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.p.o.l. W uzasadnieniu - po przytoczeniu spornego zapisu w uchwale Rady Miasta Stołecznego Warszawy wprowadzającego definicję "targowiska jednodniowego" - przedstawiono istotę stanowiska organu nadzoru, tj., że Rada Miasta Stołecznego Warszawy poprzez wprowadzenie w § 5 pkt 5 uchwały definicji "targowiska jednodniowego" przyjęła odmienną niż w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych definicję "targowiska" oraz uczyniła to bez delegacji ustawowej. Następnie przywołano ustawową definicję terminu "targowisko" oraz przedstawiono wywód o kompetencjach uchwałodawczych (ich podstawie prawnej oraz zakresie) rad gmin. W ocenie Sądu ww. argumentacja nie jest wystarczająca, jako powód zakwestionowania legalności spornych przepisów przedmiotowej uchwały. Brak tu bowiem pełnego logicznego wywodu odnoszącego się do tego w czym dokładnie organ nadzoru upatruje istotne naruszenie przepisów u.p.o.l. Czy uważa, że definicja z kontrolowanej uchwały zastąpiła definicję ustawową, czy też, że w sposób nieuprawniony ją ograniczyła, a jeśli tak, to w jaki sposób (tj. w jakim zakresie). Nie zadano sobie trudu interpretacji obu przepisów (tego z ustawy i tego z uchwały), aby dopiero na tej podstawie sformułować istotne w sprawie wnioski. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ - wbrew ciążącemu nań obowiązkowi - nie wykazał więc naruszenia prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 606/98, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1999, Nr 3, poz. 86). Sąd nie może być w tej sprawie zdany na domysły. Nie jest bowiem rolą sądu zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez poszukiwanie uzasadniania dla zaskarżonego aktu nadzoru, czy też uzupełnianie niezbędnych rozważań, albo tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domniemań. Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie są organami nadzoru nad samorządem terytorialnym, powołane zostały do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych przez jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Z tych przyczyn sądy administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą nie tylko dysponować rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia pełnym wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę zastępował. Dodatkowo zauważyć można, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego i odnosi się również do rozstrzygnięć nadzoru. Brak szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co do niezgodności uchwały rady gminy z prawem oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej. Pełniejszy wywód uzasadniający analizowane zarzuty organu nadzoru został zawarty w odpowiedzi na skargę, Sąd go jednak pominął przy ocenie zaskarżonego aktu uznając, że ocenie tej podlega wyłącznie argumentacja zawarta w uzasadnieniu tegoż właśnie aktu. Za nieuprawnione Sąd uznał również zarzuty skierowane do postanowień załącznika, a odnoszących się do objęcia opłatą targową sprzedaży kwiatów, wieńców, zniczy, świec i grysu w odległości do 500 metrów od cmentarzy (taki zapis załącznika do uchwały - zdaniem organu nadzoru - powoduje wyłączenie spod opłaty dokonywanie sprzedaży ww. asortymentu w odległości powyżej 500 metrów od cmentarzy), oraz zarzuty co do nieprawidłowej redakcji przepisów tego załącznika powodujących możliwość zastosowania dwu różnych stawek dla określonego tam asortymentu, tj. "kwiatów ciętych". W ww. zakresie ma rację Skarżący, że treść (brzmienie) zakwestionowanych przez Kolegium RIO przepisów nie została ukształtowana uchwałą z dnia 21 lutego 2013 r. Uchwała ta - poprzez nadanie nowego brzmienia załącznika, co jest dopuszczalnym zabiegiem legislacyjnym - wprowadziła zmiany w wysokości niektórych tylko stawek opłaty. Nie dotyczyła jednak zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów. W nowych przepisach zachowały one swoją dotychczasową (tj. sprzed uchwały zmieniającej) treść (brzmienie) oraz to samo oznaczenie i miejsce w akcie prawnym. Te zaś elementy decydują o tożsamości przepisu sprzed zmiany uchwały i po tej zmianie. Zastosowana technika legislacyjna nie uprawniała organu nadzoru do ingerencji w trwałość ww. przepisów. Zgoda na takie działanie organu nadzoru oznaczałaby obejście przepisów o terminach, w którym nadzór taki w stosunku do aktów prawa miejscowego może być wykonywany. Ewentualne zarzuty Kolegium RIO mogłyby dotyczyć więc wyłącznie wysokości wprowadzonych (zmienionych) stawek. Taki zaś zarzut wprost w rozstrzygnięciu nadzorczym nie został wyartykułowany. Konsekwentnie do powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżony akt nadzoru nie zdołał wykazać istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy, a dostrzeżone w ramach przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości w postępowaniu organu nadzoru przemawiają za koniecznością uwzględnienia skargi. Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy ocenić, że organ nadzoru naruszył przepis art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżoną uchwałę oraz brak wykazania, iż w sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, czyli oczywistym i bezpośrednim, a także że naruszył przepis ust. 1 tego artykułu poprzez przekroczenie terminu w nim określonego do orzeczenia o nieważności uchwały. W postępowaniu ze skargi na akt nadzoru nie zachodzi potrzeba "[...] badania wpływu naruszenia prawa "na wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej"". Podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312). W tym stanie rzeczy skarga okazała się usprawiedliwiona, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej uchwały na podstawie art. 148 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 152 powołanej ustawy, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, sprowadzające się do kosztów zastępstwa procesowego strony skarżącej, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, oparte zostało na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.