III SA/Wa 1921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (sprawozdawca), sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w P. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach [...] do [...] z dnia 2 grudnia 2013 r. wystawionych przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z tytułu opłaty abonamentowej prowadził postępowanie egzekucyjne wobec P. G. (dalej "Skarżący" lub "Strona"). Organ egzekucyjny w dniu 24 kwietnia 2014 r. doręczył Skarżącemu odpisy tytułów wykonawczych oraz dokonał zajęcia ruchomości należącej do Skarżącego. Skarżący pismem z dnia 5 maja 2014 r. złożył wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia pisma skierowanego do Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. Dyrektor Izby Skarbowej w P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił wstrzymania prowadzonego postępowania egzekucyjnego wskazując, że w sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skarżący, w zażaleniu na ww. postanowienie ponownie wniósł o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu przesłania przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. kopii dokumentów wyjaśniających podstawę prawną roszczenia. Minister Finansów, postanowieniem z [...] maja 2015 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm., dalej "u.p.e.a."), który to przepis umożliwia organom nadzoru wstrzymanie na czas określony, czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Minister wyjaśnił, że okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie art. 23 § 6 u.p.e.a przepisu muszą mieć charakter wyjątkowy, w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Uprawnione też jest odwoływanie się do sytuacji spowodowanych działaniem czynników, na które zobowiązany nie miał wpływu, niezależnych od sposobu jego postępowania, a wynikających ze zdarzeń losowych, np. klęska żywiołowa, wypadki losowe. Uznaniowy charakter przepisu oznacza, że nawet wystąpienie ogólnie określonych przesłanek takiego wstrzymania nie obliguje organu do wydania postanowienia wstrzymującego czynności egzekucyjne albo postępowanie egzekucyjne. Minister Finansów odnosząc się do wniosku Skarżącego stwierdził, że jego prośba o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu przesłania przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej kopii dokumentów wyjaśniających podstawę roszczenia nie stanowi przesłanki uzasadniającej wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Ponadto wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne dotyczy tylko czynności wykonawczych w stosunku do ustalonego w innym postępowaniu obowiązku, zatem jeżeli Skarżący nie zgadza się z zasadnością, czy z wysokością zobowiązania, które jest od niego egzekwowane, nie wzruszy tego korzystając z instrumentów kontroli - tak instancyjnej, jak sądowej - w toku postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem Ministra Finansów, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły "szczególne okoliczności", które mogłyby stanowić podstawę wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Skarżącego taką okolicznością jest odmowa dostępu do uzyskania potwierdzonej kopii umowy o abonament RTV zawartej pomiędzy nim a Pocztą Polską S.A., która stanowi fundamentalny dowód prawny, na podstawie którego wystawiono tytuły wykonawcze. Ponadto wskazał, iż odmawia się Stronie dostępu do potwierdzonej kopii upoważnienia Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji. W dalszej części uzasadnienia Skarżący stwierdził, iż w celu wyjaśnienia bezprawnego roszczenia udał się do placówki pocztowej, gdzie pracownik Poczty Polskiej S.A. potwierdził, że nie istnieje w bazie abonentów i nie ma zaległości. Dlatego też w jego opinii postępowanie egzekucyjne toczy się niezgodnie ze stanem faktycznym i prawnym na zasadzie pomówienia i poświadczenia nieprawdy. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zaprezentowane wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a") stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 119 pkt 1 – 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, ponieważ zakwestionowane przed Sądem zostało postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Ministra Finansów, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – Dyrektora Izby Skarbowej w P. - w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzona przez Sąd kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. w sprawie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego doprowadziła Sąd do przekonania, że wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają przepisów prawa materialnego, w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia, jak również przepisów proceduralnych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień powodujących obowiązek wycofania z obrotu prawnego zaskarżonych aktów administracyjnych. Podnieść na wstępie należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. W myśl art. 1a pkt 16 u.p.e.a., przez wstrzymanie postępowania egzekucyjnego rozumie się wstrzymanie wykonania zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powoduje uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych, oraz niepodejmowanie nowych środków egzekucyjnych. Wskazać należy, że w myśl art. 23 § 1 u.p.e.a. nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. W ramach tych kompetencji organ nadzoru jest: 1) organem odwoławczym od postanowień organu egzekucyjnego, 2) organem sprawującym kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 u.p.e.a.). W tym ostatnim przypadku oznacza to przeprowadzanie z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. W ramach prowadzonych czynności kontrolnych organ w wyjątkowych sytuacjach może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne w oparciu o przesłanki, o których mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7 (zastrzeżenie to nie ma znaczenia w niniejszej sprawie). Uprawnienie przysługujące organowi nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny może być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Tryb przewidziany w art. 23 § 6 i § 7 u.p.e.a. nie przysługuje zobowiązanemu. Zobowiązanemu kwestionującemu działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w u.p.e.a., tj. m.in. skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania (art. 54 § 1 u.p.e.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1419/99, z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, że u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika (zobowiązanego). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 1999r., sygn. akt III SA 7798/98, stwierdził, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru – kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego – w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Również w wyroku z 19 maja 2011r., sygn. akt II FSK 2172/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) przysługujące organowi nadzoru uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, to jest kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Podkreślić należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Cytowany przepis nie daje więc dłużnikowi poddanemu egzekucji żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na jego podstawie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Wniosek dłużnika mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego." (por. też wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2010r., II FSK 472/10, LEX 596470; z 8 kwietnia 2009r. II FSK 1925/07, LEX 532583; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje zatem żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W konsekwencji wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może jedynie stanowić impuls do podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu. Celem tego przepisu jest możliwość uwzględnienia, w toku postępowania egzekucyjnego, zaistniałych indywidualnych okoliczności, uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiące odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania, co uzasadnione jest chociażby z uwagi na koszty postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca w żaden sposób nie określił, jakiego rodzaju przypadki uznał za "szczególnie uzasadnione" w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a., ocenę w tym względzie pozostawiając organom orzekającym w konkretnej sprawie. W ocenie Sądu, w związku z tym, że zwrot "szczególnie uzasadnione przypadki" jest zwrotem niedookreślonym, dokonując jego interpretacji na gruncie konkretnej sprawy należy mieć na uwadze zarówno cel egzekucji administracyjnej, jak i fakt, że instytucja wstrzymania na czas określony czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego jest środkiem wykonywania nadzoru nad egzekucją administracyjną. Należy mieć zatem na względzie, że doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków jest istotne zarówno z powodu efektywnego doprowadzenia do przestrzegania prawa w konkretnej sytuacji, jak i ze względu na wdrażanie obywateli do wykonywania ciążących na nich obowiązków. W związku z tym okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w trybie przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. muszą mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Sąd podziela w tym zakresie argumentację Dyrektora Izby Skarbowej, który odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 października 2005r. sygn. akt III SA/Wa 2118/05. Jak stwierdzono w tym wyroku, "szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003; t. IV, s. 638). "Wyjątkowość" ("szczególność") jest więc istotną cechą zdarzeń (okoliczności) uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Za "szczególnie uzasadnione przypadki", należy zatem uznać jedynie sytuacje spowodowane czynnikami zewnętrznymi, na których powstanie zobowiązany nie miał wpływu, niezależnie od sposobu ich powstania, mające charakter losowy i zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego. Okoliczności te winny mieć charakter wyjątkowy w tym znaczeniu, że powinny odbiegać od występujących powszechnie. Przede wszystkim za takie przypadki należałoby uznać zaistniałe w toku postępowania egzekucyjnego wypadki losowe, a także stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego. Nadto, wskazać trzeba, że wstrzymanie czynności egzekucyjnych, o których mowa w art. 23 § 6 u.p.e.a. opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, iż organ może, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne. Dysponuje pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do pojęcia w nim użytego, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie tej normy, będzie mógł zastosować uznanie. To zaś oznacza, że organ – po uprzednim ustaleniu, iż zachodzą ku temu powody – może, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne (postępowanie egzekucyjne), a sąd kontrolując takie orzeczenie nie jest władny nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych (postępowania egzekucyjnego). Organ nadzorujący egzekucję ma więc prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy uzna, że wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", w przeciwnym razie nie będzie dysponował takim wyborem, a jego rozstrzygnięcie będzie miało charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że prośba Skarżącego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu przesłania przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej kopii dokumentów wyjaśniających podstawę roszczenia nie stanowi przesłanki uzasadniającej wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, gdyż podnoszona okoliczność nie miała charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku". W związku z tym rozstrzygnięcie inne niż odmowa wstrzymania postępowania egzekucyjnego nie mogło więc być podjęte. Reasumując, Sąd w całości podzielił ocenę organów orzekających, że okoliczności podnoszone przez Skarżącego, a mające przemawiać za wstrzymaniem postępowania egzekucyjnego, nie uzasadniały zastosowania tej instytucji. Kierowały się przy tym prawidłową wykładnią zastosowanego w art. 23 § 6 u.p.e.a. nieostrego sformułowania, jakim jest wyrażenie: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.