III SA/Wa 2705/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Trelka, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi G. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o zwolnienie w podatku od nieruchomości oddala skargę Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z [...] czerwca 2014r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "SKO"), działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 i art. 220 § 2 w zw. z art. 13 § 1 pkt 3 i art. 239 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r. poz. 749, dalej "O.p."), po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego G. Z., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Z. z [...] kwietnia 2014r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości. Postanowienia zostały oparte na następująco ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 12 marca 2014r. Skarżący zwrócił się o zwolnienie z podatku od nieruchomości za rok 2014 dotyczącego nieruchomości położonych w Z. przy ul. [...] i ul. [...] lub o udzielenie dotacji na warunkach na jakich są udzielane innym podmiotom. Jednocześnie wystąpił o udzielenie informacji publicznej w zakresie zwolnień i umorzeń podatków od nieruchomości podmiotom na terenie gminy Z.. Prezydent Miasta Z. pismem z 31 marca 2014r. wezwał Skarżącego do doprecyzowania wniosku poprzez określenie jakich ulg dotyczy ww. pismo, wskazując, że zgodnie z art. 67a i 67b O.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy może umorzyć, odroczyć lub rozłożyć na raty zaległość w podatku od nieruchomości wraz z odsetkami za zwłokę. Wyjaśnił, że zwolnienie w podatku od nieruchomości jest określone w art. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010r. Nr 95, poz. 613 ze zm., dalej "u.p.o.l."), w którym to przepisie wyjaśnione są wszystkie zasady i kryteria zwolnień nieruchomości z podatku. Skarżący w piśmie z 4 kwietnia 2014r. doprecyzował ww. wniosek wskazując, że wniosek dotyczy zwolnienia z podatku od nieruchomości. Nie ubiega się o ulgi z tego tytułu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014r. Prezydent Miasta Z. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia w podatku od nieruchomości położonych w Z. przy ul. [...] i ul. [...]. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 216 § 1 w zw. z art. 165 § 1, art. 22 § 1 i art. 67a O.p. oraz art. 6 i art. 7 u.p.o.l. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku podatnika o zwolnienie z podatku od nieruchomości, gdyż obowiązujące regulacje prawne nie dają podstawy do zwolnienia z podatku od nieruchomości. Jedyną formą ulgi podatkowej, która może być rozpatrywana przez organ jest umorzenie zaległości podatkowych w przypadku ich powstania. Skarżący w zażaleniu z 17 kwietnia 2014r. (wpływ do organu: 18 kwietnia 2014r.) na to postanowienie zarzucił istotne naruszenie art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.". W ocenie Skarżącego organ winien bezwzględnie wskazać konkretne przyczyny odmowy podjęcia postępowania. W uzasadnieniu, powołanego na wstępie postanowienia z [...] czerwca 2014r. SKO wskazało, że błędnie organ I instancji w podstawie prawnej wydanego postanowienia wskazał przepis art. 165 § 1 O.p. zamiast art. 165a § 1 O.p., który w istocie stanowi prawidłową podstawę dla wydania tego postanowienia. Za niezasadny uznało zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i art. 9 K.p.a., gdyż w sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie podatkowe uregulowane jest przepisami działu IV Ordynacji podatkowej. W ocenie SKO, zasadne było uznanie, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania podatkowego i merytoryczne rozpatrzenie żądania zgłoszonego przez Skarżącego, dotyczące zwolnienia z podatku od nieruchomości. SKO wskazało, że w myśl art. 67a § 1 O.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może orzec o odroczeniu termin płatności podatku lub rozłożeniu zapłaty podatku na raty, odroczeniu lub rozłożeniu na raty zapłaty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetek określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 53a oraz umorzeniu w całości lub w części zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej. Przepisy Ordynacji podatkowej nie przewidują możliwości wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia podatnika z zapłaty podatku. Odwołując się do zwolnienia z podatku od nieruchomości przewidzianego w art. 7 u.p.o.l. SKO wskazało, że jest ono zwolnieniem podatkowym przysługującym bądź wprost z mocy ustawy (art. 7 ust. 1 i 2 u.p.o.l.), bądź z mocy uchwały rady gminy (art. 7 ust. 3 tej ustawy). W takiej sytuacji ustawa podatkowa nie przewiduje uprawnienia organu podatkowego do rozstrzygania decyzją (pozytywnie czy negatywnie) w przedmiocie zwolnienia podatnika od podatku od nieruchomości. Jednocześnie organ wskazał na istniejącą możliwość wystąpienia odrębnym pismem o umorzenie w całości lub w części zaległości podatkowych w podatku od nieruchomości, w przypadku ich powstania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odwoływanie się do przepisów Ordynacji podatkowej, które w jego ocenie było wadliwe i naruszające istotne unormowania prawne. Wskazał, że motywem złożenia wniosku w sprawie było odmienne traktowanie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej przez organ samorządowy, skutkujące ograniczeniem możliwości funkcjonowania i rozwoju. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 12 maja 2015r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Skarżący przywołał przepisy regulujące zasady postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 8, art. 80 i art. 107 § 3, art. 140 K.p.a.). Podniósł zarzut naruszenia art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. przez nieodniesienie się do dowodów i żądań składanych w toku postępowania (pisma z 14 marca 2013r. oraz 18 kwietnia 2014r.). Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., przez nieodniesienie się do uzasadnienia złożonego w sprawie wniosku o zwolnienie. Skarżący za niewłaściwe uznał zawężenie rozstrzygnięcia sprawy do przepisów Ordynacji podatkowej oraz art. 7 ust. 1-3 u.p.o.l. Końcowo zarzucił pominięcie art. 6 ust. 3 i ust. 8 u.p.o.l., które w jego ocenie miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości. Skarżący wnioskiem z 12 marca 2014r., sprecyzowanym na wezwanie organu pismem z dnia 4 kwietnia 2014r., wniósł bowiem o zwolnienie z podatku od nieruchomości położonych w Z. przy ul. [...] i ul. [...], przy czym na dzień wniesienia tego wniosku nie posiadał zaległości w tym podatku. Organ odwoławczy prawidłowo podał, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie powinien być przepis art. 165a § 1 O.p., chociaż organ pierwszej instancji błędnie powołał się na art. 165 § 1 O.p. Tak więc w ramach pozostających w gestii organu odwoławczego uprawnień merytoryczno-reformatoryjnych, organ odwoławczy naprawił błąd organu pierwszej instancji. Art. 165a § 1 O.p. stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 165 (tj. żądanie wszczęcia postępowania przez stronę – wyjaśnienie Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ podatkowy wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z cytowanego przepisu, przesłankami wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania są: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne przyczyny. W literaturze wskazuje się, że inne przyczyny, o których mowa w omawianym przepisie mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach ustaw podatkowych podstawy do rozpatrzenia treści żądania w trybie postępowania podatkowego, 2) sytuacji, gdy w danej sprawie toczy się postępowanie podatkowe, 3) przypadków, gdy w sprawie została już wydana decyzja (Ordynacja podatkowa Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Lexis Nexis Sp. z o.o., Warszawa 2011r.). Natomiast odnośnie do użytego w art. 165a § 1 O.p. sformułowania "nie może być wszczęte", w orzecznictwie przyjmuje się, że należy je odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania podatkowego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne jego przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenia treści żądania w sposób merytoryczny (np. wyrok NSA z 6 listopada 2008r., II FSK 1097/07, LEX nr 531085, wyrok NSA z 3 lutego 2012r., II FSK 1250/10, LEX nr 1131068, wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2007r., III SA/Wa 3288/06, LEX nr 317285). Taką też wykładnię art. 165a § 1 O.p. przedstawił w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy. Prawidłowo organ ten uznał, że Skarżący posiada przymiot strony postępowania, ale postępowanie nie może być wszczęte, ponieważ przepisy prawa nie dają organom podatkowym uprawnień do wydania decyzji orzekającej o zwolnieniu od podatku od nieruchomości. Trafnie wskazał też organ, że zwolnienie od podatku od nieruchomości wynika wprost z przepisów prawa lub uchwały Rady Gminy. Przepisem prawa, który ustanawia katalog zwolnień od ww. podatku jest art. 7 ust. 1 i 2 u.p.o.l. i każdy kto spełnia warunki określone w tych przepisach może skorzystać ze zwolnienia, bez potrzeby uzyskania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. Przesłanki zwolnienia od podatku od nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 1 – 2 u.p.o.l., które jest zwolnieniem podatkowym przysługującym z mocy prawa, podlegają ustaleniu u podstaw decyzji wymiarowej (kiedy organ podatkowy kwestionuje deklarację podatnika składaną w warunkach art. 6 ust. 9 u.p.o.l.). Podobnie jest, gdy zwolnienie jest wprowadzone mocą uchwały Rady Gminy, zgodnie z uprawnieniami ustalonymi przepisem art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Ustawa podatkowa nie przewiduje uprawnienia organu podatkowego rozstrzygania decyzją (pozytywnie czy negatywnie) w przedmiocie zwolnienia od podatku od nieruchomości przewidzianego w art. 7 ust. 1 - 3 u.p.o.l. (por. wyrok WSA w Lublinie z 16 grudnia 2009r., I SA/Lu 591/09; publ. LEX nr 579496). Ponieważ żaden przepis prawa nie przyznaje organom podatkowym prawa do zwolnienia od podatku od nieruchomości w drodze aktu administracyjnego, to organ ten nie mógł w niniejszej sprawie wydać merytorycznego rozstrzygnięcia, lecz zobowiązany był do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o zwolnienie od podatku nieruchomości położonych w Z. przy ul. Z. i ul. [...]. W związku z powyższym, wskazać również należy, że ze względu na okoliczność, iż w piśmie z 12 marca 2014r. Skarżący wniósł właśnie o zwolnienie z podatku od nieruchomości za rok 2014, a ponadto alternatywnie o udzielenie dotacji, organ podatkowy zasadnie w trybie art. 169 § 1 O.p. wezwał Skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w tym piśmie. Z uwagi zaś na to, że precyzując zakres żądania w piśmie z 4 kwietnia 2014r. Skarżący wskazał, iż wnosi o zwolnienie z podatku od nieruchomości, prawidłowo organ podatkowy odniósł się w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2014r. jedynie do żądania zwolnienia z podatku od nieruchomości. Z kolei z uwagi, że przedmiotem tego rozstrzygnięcia był wniosek z 12 marca 2014r., poza jego zakresem było pismo Skarżącego z 14 marca 2013r. Odnosząc się do argumentacji Skarżącego o nieuwzględnieniu przez organy treści art. 6 ust. 3 i 8 u.p.o.l., wskazać przede wszystkim należy, że przepisy te nie dotyczą przyznawania zwolnień z podatku od nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 3 u.p.o.l. stanowi, że jeżeli w trakcie roku podatkowego zaistniało zdarzenie mające wpływ na wysokość opodatkowania w tym roku, a w szczególności zmiana sposobu wykorzystywania przedmiotu opodatkowania lub jego części, podatek ulega obniżeniu lub podwyższeniu, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło to zdarzenie. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 8 tej ustawy, jeżeli w ciągu roku podatkowego nastąpiło wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub zaistniało zdarzenie, o którym mowa w ust. 3, organ podatkowy dokonuje zmiany decyzji, którą ustalono ten podatek. Zauważyć nadto należy, że Skarżący nie występował o zmianę decyzji ustalającej podatek od nieruchomości w związku z wygaśnięciem obowiązku podatkowego w ciągu roku podatkowego, ani w związku np. ze zmianą sposobu wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości. Skarżący ani we wniosku z dnia 12 marca 2014r., ani w zażaleniu, które wpłynęło do organu 18 kwietnia 2014r., ani też w piśmie z 12 maja 2014r. nie wskazał żadnych okoliczności, które uzasadniałyby konieczność wydania decyzji zmieniającej decyzję ustalającą podatek od nieruchomości. Okolicznością taką nie jest podnoszone przez Skarżącego "odmienne traktowanie innych podmiotów na terenie gminy". Wskazać jedynie można, że w sytuacji, gdy w ocenie Skarżącego, wystąpiły okoliczności uzasadniające konieczność wydania decyzji zmieniającej, o której mowa w art. 6 ust. 8 u.p.o.l., winien on wystąpić o wydanie decyzji zmieniającej, wskazując okoliczności uzasadniające taką zmianę. Uprawnienie takie przysługuje do momentu upływu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego (art. 70 § 1 O.p.). Ponadto wskazać trzeba, jak słusznie podnosił organ odwoławczy, że w sprawie niniejszej nie miały zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd za niezasadne należało uznać podnoszone przez Skarżącego zarzuty naruszenia przepisów tego Kodeksu. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów Ordynacji podatkowej. Reasumując stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.