III SA/Wa 3460/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Sylwester Golec, sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi za miesiące od lipca 2013 r. do lutego 2014 r. oddala skargę Jak wynika ze stanu faktycznego przedstawionego przez organy podatkowe, Prezydent [...]W. ("Prezydent") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. określił wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. nr działki [...] obręb [...] za miesiące od lipca 2013 r. do lutego 2014 r. po 361 zł miesięcznie. Według organu pierwszej instancji Skarżąca - Wspólnota Mieszkaniowa "K." nie złożyła w terminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odwołaniu Skarżąca podniosła, że wszczęte przeciwko niej postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niezasadne. Właściciele nieruchomości złożyli w terminie 12 lipca 2013 r. odpowiednie deklaracje i dokonują opłat na bieżąco. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ("SKO") utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta. SKO odwołało się do art. 6 i art. 6m o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U z 2012 r., poz. 391 ze zm.) - dalej "ustawa o utrzymaniu porządku". Podkreśliło, że to właściciel nieruchomości ma obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie natomiast z art. 2 ust. 3 powyższej ustawy, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) - dalej "u.w.l." lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. SKO podkreśliło ponadto, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do uiszczania których na rzecz gminy lub ich związków obowiązani są właściciele nieruchomości, są daninami publicznymi o nieopodatkowanym charakterze. Zgodnie z art. 6q ustawy w sprawach dotyczących opłat stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) - dalej "O.p.". SKO wskazało przy tym na treść art. 60 ustawy o utrzymaniu porządku. Stwierdziło, że decyzja określająca wysokość opłaty ma charakter deklaratoryjny. Treść powyższego przepisu odpowiada częściowo treści art. 21 § 3 w związku z art. 21 § 2 O.p. Z art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku wynika zaś, że deklarację o wysokości opłaty należy składać w odniesieniu do danej nieruchomości. W konkluzji SKO stwierdziło, że jak wynika z materiału dowodowego, z przedmiotowej nieruchomości odpady komunalne były odbierane przez firmę wyłonioną w przetargu. Skarżąca nie złożyła natomiast opisywanej powyżej deklaracji, dlatego organ pierwszej instancji prawidłowo wydał kwestionowaną decyzję. W skardze Skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji SKO, zarzucając naruszenie art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku. Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem SKO. Podniosła, że nałożony ustawą o utrzymaniu porządku obowiązek złożenia deklaracji i kolejno uiszczania opłat za odpady komunalne został zrealizowany przez właścicieli lokali, a więc podmioty z mocy ustawy obciążone obowiązkiem składania deklaracji i uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według Skarżącej SKO uznało, że wszystkie obowiązki właściciela nieruchomości, w tym składanie deklaracji, zamiast właścicieli nieruchomości powinny wykonywać podmioty sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu u.w.l., a więc w przedmiotowej sprawie Skarżąca. Zdaniem natomiast Skarżącej prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy sprowadzało się do interpretacji pojęcia właściciela nieruchomości, a co za tym idzie odpowiedzi na pytanie czy można obciążać Skarżącą obowiązkiem uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarżąca odwołała się do art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93) – dalej "K.c." i art. 3 oraz art. 14 u.w.l. Stwierdziła, że zarząd wspólnoty mieszkaniowej jest zobligowany do "zarządzania" jedynie nieruchomością wspólną zdefiniowaną w przepisach u.w.l., zatem jego kompetencje i obowiązki sprowadzają się jedynie do czynności nadzorczych. Zakres uprawnień zarządu wspólnoty kończy się na granicy odrębnej własności nieruchomości lokalowej i granicy tej nie może przekraczać. Nie można zatem wywodzić, że zarząd ma ponosić odpowiedzialność za działania lub zaniechania właścicieli odrębnych nieruchomości lokalowych, z którymi nie łączy go żaden stosunek prawny i na których postępowanie nie ma wpływu. Co więcej, wydatki związane z utrzymaniem porządku i czystości, a zatem także gospodarowanie odpadami komunalnymi, obciążają tylko właścicieli nieruchomości. Opłaty związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, podobnie jak inne bieżące opłaty związane z utrzymaniem lokali, są generowane przez właścicieli lokali i tylko oni powinni być za nie odpowiedzialni. Skarżąca odwołała się następnie do art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i podkreśliła, że status podatnika opłaty związany jest z władaniem nieruchomością wspólną, na której powstają odpady komunalne. Wykładnia omawianego przepisu prowadzi, zdaniem Skarżącej, do wniosku, że obowiązki podatnika opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypisano osobie sprawującej zarząd, lecz jedynie w odniesieniu do nieruchomości wspólnej. W pozostałym zaś zakresie obowiązek taki ponoszą właściciele lokali w odniesieniu do lokalu wyodrębnionego. Niedopuszczalnym, a zarazem absurdalnym jest twierdzenie że zarząd jest odpowiedzialny za wszystkie obowiązki właścicieli nieruchomości. Stanowisko takie według Skarżącej ma potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2014 r. o sygn. akt I SA/Wr 67/14, w którym odwołano się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. o sygn. akt K 17/12 W opinii Skarżącej, w konsekwencji powyższego organ pierwszej instancji niesłusznie orzekł w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciążając tym obowiązkiem Skarżącą. Tym samym wydana przez SKO decyzja utrzymująca w mocy jest nieprawidłowa i narusza przepisy prawa. Obowiązek złożenia deklaracji, o której mowa w art. 6 m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i dokonywanie opłat za odpady komunalne spoczywa na właścicielach lokali jako właścicielach odrębnych nieruchomości. W przedmiotowej sprawie właściciele lokali złożyli indywidualne deklaracje i na bieżąco dokonują opłat za odpady komunalne, spełniając tym samym swój ustawowy obowiązek. Organy niezasadnie przerzucają zaś ten obowiązek na Skarżącą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi uznało za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja SKO z dnia [...] września 2014r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] marca 2014r., określającą Skarżącej zobowiązanie z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]za okres od lipca 2013r. do lutego 2014r. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii kto jest podatnikiem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Czy jest nim jest podmiot sprawujący zarząd nieruchomościami wspólnymi wspólnoty mieszkaniowej (a więc Skarżąca), w rozumieniu przepisów u.w.l., czy też właściciele poszczególnych lokali wchodzących w skład tej wspólnoty. Na wstępie zaznaczyć wypada, że problem ten był już przedmiotem analizy sądów administracyjnych, a kształtująca się już na tle tego problemu linia orzecznicza jest w zasadzie jednolita (por. wyrok: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 586/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 285/14 oraz z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 586/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 1659/14; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 300/14; z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 1788/14; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 2240/14; wszystkie dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko sądów zawarte w ww. orzeczeniach. Odmienne stanowisko zostało wyrażone jedynie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 marca 2014 r. o sygn. akt I SA/Wr 67/14 (dostępne j/w), na który powołuje się Skarżąca. Zgodnie z art. 6h ustawy o utrzymaniu porządku właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c (tj. nieruchomości zamieszkałych, w stosunku do których gminy organizują odbieranie odpadów od ich właścicieli - z mocy ustawy (ust.1) i niezamieszkałych na podstawie uchwały (ust. 2)), są zobowiązani do ponoszenia na rzecz gminy, na terenie której położone są ich nieruchomości, opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stosownie do art. 6m ustawy o utrzymaniu porządku właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego organu gminy, deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych oraz składania nowych deklaracji w razie zaistnienia zmian danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zadeklarowana w deklaracji opłata jest uiszczana w trybie i na zasadach określonych w uchwale rady gminy, o której mowa w art. 6l ustawy o utrzymaniu porządku. A zatem, to na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek złożenia do właściwego organu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Definicję "właściciela nieruchomości" dla potrzeb ustawy o utrzymaniu porządku zawarto w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Według ww. przepisu, ilekroć w ustawie mowa jest o właścicielach nieruchomości rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Uzupełnienie tej definicji stanowi przepis art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku (w brzmieniu obowiązującym w 2013r. oraz 2014 r.), w myśl którego, jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80. poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. Niewątpliwie, co zostało już zasygnalizowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść art. 2 ust. 1 pkt 4) oraz art. 6h i art. 6m ustawy o utrzymaniu porządku nie była precyzyjna, a zasadniczym mankamentem ww. ustawy był brak przepisu rozstrzygającego wprost, który z podmiotów jednocześnie spełniających przesłankę właściciela nieruchomości w rozumieniu ustawy o utrzymaniu porządku jest zobowiązany do złożenia deklaracji "śmieciowej" oraz do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na uzasadnione w tym zakresie wątpliwości interpretacyjne wskazał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. K 17/12), stwierdzając jednak, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4) i art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku są zgodne z art. 2 Konstytucji. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do w/w wyroku, niewątpliwie, prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4) ustawy o utrzymaniu porządku spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryteria "właściciela nieruchomości", jak również, prawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości na której powstają odpady, w wypadku niewypełniania obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, że na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ) w/w ustawy, nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Dokonując w ten sposób wykładni ww. przepisów ustawy o utrzymaniu porządku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi obowiązek ponoszenia opłaty oraz złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi obciąża osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną w rozumieniu ustawy o własności lokali lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie ma jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przedstawionej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku. Niezależnie od przesądzającego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego co do wykładni spornego w sprawie art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku należy stwierdzić, że na tle okoliczności niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że Skarżąca jest adresatem normy wynikającej z tego przepisu. Przy czym nie może budzić wątpliwości, że w pojęciu obowiązków w znaczeniu nadanym tym przepisem mieści się obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i uiszczania tych opłat. Stąd, za bezpodstawny należało uznać ten kierunek argumentacji, która zmierzała do wykazania, że przepis art. 6m ustawy o utrzymaniu porządku, nakładający obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi odnosi się wyłącznie do właścicieli odrębnych nieruchomości. Stanowisko to jest nietrafne z dwóch powodów. Skoro ustawa na potrzeby tego aktu nakazuje uznawać za właściciela nieruchomości także inne podmioty (nie będące właścicielami w znaczeniu cywilistycznym), w tym jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie (art. 2 ust. 1 pkt 4)), to bez wątpienia, obowiązek z art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku należy odnosić nie tylko do właścicieli nieruchomości w znaczeniu prawa cywilnego, ale i do tych wszystkich podmiotów, które ustawa nakazuje traktować – na potrzeby tej ustawy – jak właścicieli. Innymi słowy, właściciel nieruchomości, w znaczeniu zastanym w prawie cywilnym, będzie zobowiązany do złożenia deklaracji tylko wówczas, gdy występuje autonomicznie, sam. Natomiast w przypadku, gdy jego tytuł prawny do nieruchomości wiąże się z członkostwem we wspólnocie mieszkaniowej (z mocy art. 6 zdanie pierwsze ustawy o własności lokali, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową) podmiotem zobowiązanym do złożenia deklaracji będzie podmiot zarządzający nieruchomością wspólną (por. ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 586/13 czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wr 2240/14). W tym stanie rzeczy Sąd, nie dopatrzywszy się naruszeń prawa wskazanych w skardze, ani żadnych innych skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.