III SA/Wa 529/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Piotr Przybysz, sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kalinowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J.U. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do złożenia odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz J. U. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej: "Prezesem Zarządu PFRON") decyzją z [...] czerwca 2014r.: a) określił zobowiązania z tytułu wpłat na PFRON za okres od 01/2008 do 03/2011 spadkodawczyni G. U., która prowadziła działalność gospodarczą pod nazwą "K.", wobec niezłożenia przez nią deklaracji, w wysokości 113.285 zł, b) określił wysokość zobowiązania ww. osoby z tytułu wpłat na PFRON na dzień otwarcia spadku w wysokości 136.980 zł i odsetek w wysokości 29.564 zł, c) ustalił, że za zobowiązania ww. osoby z tytułu wpłat na PFRON w wysokości 115.461 zł i odsetek - 20.094 zł ponosi odpowiedzialność Skarżąca – J. U. solidarnie z K. U. oraz d) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odpowiedzialności za zobowiązania G. U. za okres 01-11/2007. 2. Skarżąca w piśmie z 14 sierpnia 2014r. wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezesa Zarządu PFRON. 3. Minister Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej: "Ministrem") postanowieniem z [...] grudnia 2014r. stwierdził uchybienie przez Skarżącą terminowi do złożenia odwołania. Minister w uzasadnieniu wskazał, że wbrew twierdzeniu Skarżącej zawartym w jej odwołaniu, decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] czerwca 2014r. została doręczona Skarżącej 30 czerwca 2014r., a nie 4 sierpnia 2014r. O powyższym świadczy zdaniem Ministra znajdująca się w aktach sprawy kopia koperty wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru z adnotacją o nie podjęciu w terminie po dwukrotnym awizowaniu przesyłki oraz wydruk śledzenia przesyłki pocztowej. Minister powołując się na treść art. 150 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 ze zm., zwanej dalej: "O.p."), wskazał również, że wobec tego, iż decyzja Prezesa Zarządu PFRON z 12 czerwca 2014r. została skutecznie doręczona Skarżącej 30 czerwca 2014r., to termin do wniesienia odwołania, określony w art. 223 § 2 pkt 1 O.p., o którym Skarżąca została prawidłowo pouczona we wskazanej decyzji, upłynął 14 lipca 2014r. Skarżąca wniosła natomiast odwołanie 18 sierpnia 2014r. Minister zauważył również, że organ pierwszej instancji po zwrocie przez pocztę przesyłki zawierającej wskazaną decyzję, ponownie wysłał ją do strony na ten sam adres i została ona odebrała 4 sierpnia 2014r. Jednakże ponowne doręczenie decyzji, w sytuacji zgodnego z przepisami i skutecznego jej pierwszego doręczenia, nie otwiera zdaniem Ministra stronie nowego terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym w niniejszej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w trybie przewidzianym w art. 150 O.p., a zatem organ odwoławczy jest obowiązany stwierdzić uchybienie terminowi do złożenia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] czerwca 2014r. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] grudnia 2014r. jako uniemożliwiającego jej skuteczne złożenie środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wskazała w uzasadnieniu, że decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...]czerwca 2014r. została doręczona jej pierwszy i jedyny raz [...] sierpnia 2014r., kiedy to została odebrana z placówki Poczty Polskiej. W pouczeniu zawartym w tej decyzji Skarżąca została poinformowana o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Skarżąca postąpiła zgodnie z tym pouczeniem, wnosząc 14 sierpnia 2014r. odwołanie z zachowaniem terminu określonego w pouczeniu. Skarżąca zauważyła też, że powyższe zostało potwierdzone pismem PFRON z 21 sierpnia 2014r. informującym o przyjęciu odwołania oraz pismem z 2 października 2014r., w którym poinformowano o przekazaniu odwołania do organu odwoławczego. Ponadto w postanowieniu Prezesa Zarządu PFRON z [...] listopada 2014r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej Prezesa Zarządu PFRON z [...] czerwca 2014r. za okres od grudnia 2007r. do listopada 2008r. po raz kolejny wskazano, iż strona wniosła odwołanie, a ww. decyzja jest nieprawomocna. Skarżąca odnotowała również, że skoro wedle jej wiedzy na dzień składania odwołania z 14 sierpnia 2014r., decyzja organu pierwszej instancji została jej skutecznie doręczona 4 sierpnia 2014r., nie zaistniały okoliczności wskazujące na konieczność jednoczesnego złożenia wraz z odwołaniem - wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, na co wskazał Minister w zaskarżonym postanowieniu. 5. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. 6. Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016r. Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu w postaci jej pisma z 27 czerwca 2014r., złożonego w Urzędzie Pocztowym znajdującym się w P. przy ul. [...], w którym Skarżąca zwróciła się z prośbą o przetrzymanie kierowanej do niej korespondencji, tj. listów poleconych w okresie od 28 czerwca 2014r. do 4 sierpnia 2014r., w związku z jej wyjazdem i pobytem w tym okresie za granicą. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej podanych. 2. Na wstępie Sąd zauważa, że zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). 3. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2014r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia przez Skarżącą terminowi do złożenia odwołania od decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] czerwca 2014r. 4. Sąd oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdził, że narusza ono przepisy postępowania: art. 121 § 1, art. 122, art. 150 § 1 i § 1a oraz art. 187 § 1 O.p. Naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem ocenie Sądu podlega postanowienie, w którym stwierdzono uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, z akt sprawy powinno bezspornie wynikać, że upłynął czternastodniowy termin – wskazany w art. 223 § 2 pkt 1 O.p. – od dnia doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji, oraz że dochowano wszelkich przesłanek przewidzianych w przepisach o zastępczym doręczeniu, czy doręczeniu w ogóle. Zatem podstawowym obowiązkiem organu rozstrzygającego kwestię czy nastąpiło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania jest ustalenie daty doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji oraz dnia, w którym upływa termin do wniesienia odwołania od tej decyzji. W rozpatrywanej sprawie Minister przyjął, że decyzja Prezesa Zarządu PFRON z [...] czerwca 2014r. została doręczona Skarżącej w trybie zastępczym uregulowanym w art. 150 O.p. – 30 czerwca 2014r., zaś termin do wniesienia odwołania upływał 14 lipca 2014r. Podstawę do przyjęcia takiego stwierdzenia, jak wynika ze zaskarżonego postanowienia, stanowiły dowody w postaci: 1) koperty przesyłki pocztowej zawierającej decyzję organu pierwszej instancji wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru oraz znajdująca się na niej adnotacja o niepodjęciu tej przesyłki przez Skarżącą w terminie po dwukrotnym awizowaniu przesyłki oraz 2) wydruk śledzenia przesyłki pocztowej. Sąd odnosząc się do powyższego stanowiska organu odwoławczego wskazuje na wstępie, że zgodnie z art. 150 § 1 O.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu przyjętym przez organ jako dzień doręczenia spornej przesyłki), w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres 14 dni w urzędzie gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika organu podatkowego lub przez inną upoważnioną osobę. Stosownie natomiast do art. 150 § 1a O.p., adresata zawiadamia się dwukrotnie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1. Powtórne zawiadomienie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni. Przepis art. 150 § 2 O.p. stanowi, że zawiadomienie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1 umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W świetle zatem treści zawartych w art. 150 O.p., należy uznać, że ustanawiając zastępczy tryb doręczenia pism, umożliwiono przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej lub z urzędu gminy (miasta) w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia tego terminu. Ze względu na doniosłe skutki procesowe, jakie ustawa wiąże z faktem doręczenia decyzji, jak również z uwagi na okoliczność, że ustanowiony w powyższych przepisach zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata w przypadku osób fizycznych w trybie art. 148 O.p., przepisy te powinny być interpretowane ściśle. Oznacza to, że nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości co do spełnienia określonych w nich wymogów warunkujących możliwość uznania, iż przesyłka została doręczona w prawidłowy sposób, a co za tym idzie skutecznie. Jedynie doręczenie zgodne z przepisami Ordynacji podatkowej wywołuje skutki prawne przewidziane przez obowiązujące przepisy. W przypadku błędnego doręczenia, czynność ta jest bezskuteczna (por. wyrok NSA z 12 lipca 2012r., II FSK 20/11). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2011r., sygn. akt II FSK 1245/11 stwierdził, że dopiero spełnienie warunków z art. 150 O.p. pozwala na uznanie, iż doręczenie zostało dokonane z upływem 14 dnia od pozostawienia pisma w placówce pocztowej. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że spełnienie tych warunków musi być, dla uznania fikcji doręczenia, wykazane w sposób niebudzący wątpliwości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2011r., II FSK 2635/10, LEX nr 783789, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2010r., I FSK 1497/09, LEX nr 744254, z 19 stycznia 2010r., I FSK 1833/08, LEX nr 593729). Sąd, dokonując zatem kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdził, że brak jest podstaw, aby uznać doręczenie spornej przesyłki za skuteczne. Minister bowiem nie wziął pod uwagę ww. treści art. 150 O.p. wydając zaskarżone postanowienie. Zauważyć należy bowiem, że na kopercie, do której załączono zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej, decyzję organu pierwszej instancji (akta administracyjne - karta nr 40) brak jest adnotacji o jej powtórnym awizowaniu. Znajduje się tam jedynie adnotacja o jej pierwszym awizowaniu w dniu 16 czerwca 2014r. oraz późniejszym zwrocie nadawcy w dniu 1 lipca 2014r. Nie został zatem wypełniony wymóg określony w przepisie art. 150 § 1a O.p. W załączonych aktach administracyjnych, wbrew twierdzeniom Ministra, brak jest również wydruku śledzenia spornej przesyłki pocztowej, który jednak nawet pomijając ten fakt, nie może być uznany za dokument urzędowy potwierdzający fakt powtórnego awizowania spornej przesyłki pocztowej. Adnotacja o powtórnym awizowaniu przesyłki winna bowiem znajdować się na samej przesyłce, tj. zwrotnym potwierdzeniu odbioru lub załączonej do niego kopercie. Na marginesie Sąd zauważa, że Minister rozstrzygając w zaskarżonym postanowieniu kwestię tego, czy nastąpiło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania, nie rozważył oraz nie odniósł się w żaden sposób do okoliczności, dlaczego w sprawie doszło do powtórnego przesłania Skarżącej przez organ pierwszej instancji jego decyzji z [...] czerwca 2014r., w skutek czego została ona doręczona Skarżącej w dniu 4 sierpnia 2014r. W tej sytuacji - biorąc pod uwagę stanowisko Skarżącej, która wskazywała, że nie miała ona żadnej wiedzy o wcześniejszej próbie doręczenia jej przez organ tejże decyzji i składając 14 sierpnia 2014r. odwołanie od tej decyzji, była przekonana że czyni to z dochowaniem czternastodniowego terminu liczonego od [...] sierpnia 2014r. – uznać należy, że organ odwoławczy naruszył zasadę zaufania do organów wyrażoną w art. 121 § 1 O.p. Nie zrozumiała jest praktyka organów administracyjnych, które bez żadnych przyczyn przesyłają akty administracyjne dwukrotnie. Organ odwoławczy przy weryfikacji prawidłowości ich doręczenia powinien zbadać okoliczność czy rzeczywiście, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 150 § 1 i § 1a O.p. doszło do powiadomienia dwukrotnego adresata o pozostawieniu przesyłki na poczcie. W ocenie Sądu za prawdziwością twierdzeń Skarżącej, że nie otrzymała ona informacji o pozostawieniu przesyłki na poczcie, przemawia złożony przez nią na rozprawie dowód w postaci jej pisma z 27 czerwca 2014r., złożonego w Urzędzie Pocztowym przy ul. [...] w P., w którym Skarżąca zwraca się z prośbą o przetrzymanie kierowanej do niej korespondencji, tj. listów poleconych w okresie od 28 czerwca 2014r. do 4 sierpnia 2014r., w związku z jej wyjazdem i pobytem w tym okresie za granicą. Biorąc powyższe pod uwagę za uprawdopodobniona należy więc uznać okoliczność, że gdyby doszło do powiadomienia Skarżącej o powtórnym awizowaniu spornej przesyłki (23 czerwca 2014r.), mogłaby ona bez przeszkód odebrać decyzję organu pierwszej instancji [...] czerwca 2014r. w urzędzie pocztowym, przed tym jak została ona zwrócona nadawcy w dniu 1 lipca 2014r. 5. Sąd biorąc powyższe pod uwagę, uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a.