III SA/Wa 848/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Długosz - Szyjko, Sędziowie sędzia WSA Marta Waksmundzka - Karasińska, sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Pismem z dnia ][...] października 2014 r. P. K. (dalej jako "Skarżący") wystąpił do Dyrektora Izby Skarbowej w G. z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia świadczenia z ubezpieczenia społecznego wypłacanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, dokonanej w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...],[...] i [...]. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż w dniu [...] października 2014 r., podobnie jak w poprzednich miesiącach bezzasadnie otrzymał świadczenie z ZUS o nr [...] w wysokości niższej od należnej - prawdopodobnie na skutek nowego zajęcia w postępowaniu egzekucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokami z dnia 10 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Gd 587/12, I SA/Gd 588/12 i I SA/Gd 589/12, uchylił postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G. - odpowiednio: nr [...], nr [...]i nr [...] w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych - odpowiednio: nr [...], nr [...] i nr [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w G. wniósł skargi kasacyjne od ww. wyroków. Dyrektor Izby Skarbowej w G. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku z dnia [...] października 2014 r. o wstrzymanie czynności egzekucyjnej - zajęcia świadczenia nr [...] z ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. dokonaną zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący wniósł zażalenie od powyższego postanowienia. W zażaleniu zarzucił, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów: - art. 61a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r, poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 18 i art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r., poz. 1619, z późn. zm., dalej jako "u.p.e.a.") poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie skargi na ww. czynności egzekucyjne, - art. 54 § 4 u.p.e.a. w związku z art. 44 § 1 - § 4 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu przez Dyrektora Izby Skarbowej w G., iż zawiadomienie nr [...] z dnia [...] października 2013 r. zostało doręczone Skarżącemu w dniu [...] listopada 2013 r., - art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. W uzasadnieniu zażalenia Skarżący wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej w G. błędnie ustalił, iż zawiadomienie o zajęciu zostało doręczone w dniu [...] listopada 2013 r. w trybie art. 44 k.p.a., podczas gdy Zobowiązany nie otrzymał żadnego awizo. Zdaniem Skarżącego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne świadczy o tym, że nie przeprowadzono postępowania w przedmiocie doręczenia zawiadomienia o zajęciu. Ponadto wskazał, iż postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. nr [...] narusza przepisy art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o wstrzymania czynności egzekucyjnych. Zdaniem Zobowiązanego wstrzymanie postępowania egzekucyjnego powinno nastąpić ze względu na: - pozbawienie zobowiązanego środków niezbędnych do utrzymania, - sprzeczne z prawem zajęcie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, - wady zawiadomienia o zajęciu nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., - wady tytułów wykonawczych, na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, w ramach którego dokonano zajęcia ww. świadczenia nr [...], - nierozpatrzenie przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] maja 2011 r., - przedawnienie egzekwowanych zobowiązań podatkowych z tytułu podatku od towarów i usług, - zaskarżenie wszystkich poprzednich zajęć i potrąceń, - nierozpatrzenie przez Ministra Finansów złożonych zażaleń np. w sprawach nr: [...],[...], [...], [...], - wystąpienie pismem z dnia [...] października 2014 r. do Dyrektora Izby skarbowej w G. z wnioskiem na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. o wstrzymanie czynności egzekucyjnych polegających na zajęciu świadczeń (nr [...]) wypłacanych przez ZUS. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia Skarżący w związku z potrąceniem świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (jak wskazała Strona - dokonanym w dniu ([...]10.2014 r.) stanowiącym realizację uprzednio dokonanego zajęcia świadczenia nr [...]z ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnej. Organ zaznaczył, iż z przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego" przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Wskazany przepis nie daje natomiast uprawnień zobowiązanemu do występowania z żądaniem wstrzymania postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż należało skorzystać z art. 61 a k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Organ za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 23 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych. Wskazał, iż uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia jest spójne z sentencją wydanego rozstrzygnięcia. Poza tym w uzasadnieniu wydanego postanowienia wskazano fakty oraz przepis prawa, na podstawie którego oparto wydane rozstrzygnięcie. Organ stwierdził, iż pozostałe zarzuty zawarte w zażaleniu, wykraczają poza ramy prowadzonego postępowania. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, iż zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.pa. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] grudnia 2014 r., podczas gdy zarzuty podniesione w zażaleniu uzasadniały wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego postanowienia organu I Instancji. Skarżący wskazał, iż postanowienia organów I i II instancji naruszają przepisy art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.. Zdaniem Strony wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych powinien być rozpatrzony merytorycznie bez względu na stan postępowania egzekucyjnego. W ocenie Skarżącego nie istnieje odrębna sprawa z wniosku o wstrzymanie wykonania, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61 a k.p.a.). Na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska powołał się na wyroki sądów administracyjnych. Ponadto zarzucił postanowieniom organów obydwu instancji naruszenie art. 124 § 1 i § 2 w związku z art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015r. nowego brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 718, ze zmianami, dalej jako “p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie Skarżący, w związku z potrąceniem świadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (jak wskazała Strona - dokonanym w dniu [...].10.2014 r.), stanowiącym realizację uprzednio dokonanego zajęcia świadczenia nr [...] z ubezpieczenia społecznego w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnej. Kontroli Sądu poddane zostało więc postanowienie Ministra Finansów, utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji – Dyrektora Izby Skarbowej w G., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z ww. wniosku Skarżącego o wstrzymanie czynności egzekucyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 999/14, publ. CBOSA). Stąd też wszelkie inne kwestie nie mogą być rozważane przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd badając legalność podjętego przez organ rozstrzygnięcia ocenia jedynie czy zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu, słusznie w niniejszej sprawie, organ podjął rozstrzygnięcie w oparciu o treść art. 23 § 6 u.p.e.a. Stosownie do treści tego przepisu organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać z urzędu, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jak to słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 472/10 (publ. CBOSA) z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru. Nadzór nad egzekucją administracyjną to kontrola oraz możliwość ingerowania w działalność jednostki nadzorowanej. Możliwość wstrzymania przez organ wykonujący nadzór czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego uzależnione jest od istnienia szczególnych okoliczności. Innymi słowy, uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. W orzecznictwie NSA ukształtowany został już pogląd, że przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. W wyrokach NSA z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III SA 778/98; z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1925/07 (publ. CBOSA), Sąd stwierdził, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika. Wniosek dłużnika o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli dokonanie wstrzymania tychże czynności. Uprawnienie organu nadzoru do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ egzekucyjny powstaje w przypadku rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, jak też w przypadkach przeprowadzenia z urzędu czynności kontrolnych w nadzorowanym organie egzekucyjnym. Uprawnienie to, jak to już wskazano, ma charakter uznaniowy. Ponadto należy zauważyć, że dłużnikowi przeciwko, któremu prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, który kwestionuje działania organu egzekucyjnego przysługują środki określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są to: skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. Natomiast z całą pewnością nie służy temu tryb przewidziany w art. 23 § 6 u.p.e.a. Nie można też uznać, że podanie Skarżącego w tym zakresie rodziło po stronie organu nadzoru obowiązek zainicjowania stosownego postępowania z urzędu. W konsekwencji powyższego, zasadnie - w ocenie Sądu - DIS odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Wspomniany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Art. 61 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaś art. 18 u.p.e.a. nie pozostawia wątpliwości, że jeżeli przepisy tej ustawy (ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy podzielić pogląd zawarty w zaskarżonym postanowieniu, że za przyczynę - uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania - uznać należy sytuację wniesienia przez stronę żądania zainicjowania postępowania, w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje wszczęcie takiego postępowania jedynie z urzędu, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.