III SA/Wa 863/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Bożena Dziełak, sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. K. przedstawiciela ustawowego małoletniej A. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L. odmówił Skarżącej – A.K., za którą działa przedstawiciel ustawowy K.K., wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych w sprawie zaległości podatkowych Skarżącej w podatku od spadków i darowizn. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 20 marca 2013 r. Skarżąca wniosła o wstrzymanie czynności egzekucyjnych i niewystawianie tytułu egzekucyjnego w sprawie zaległości podatkowych w podatku od spadków i darowizn, powstałych z uwagi na wydanie dwóch ostateczych decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w L. z dnia [...] lutego 2013 r. określających zaległości w tym podatku w wysokościach odpowiednio 6.585 zł i 58.305 zł. Pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Skarżąca sprecyzowała, iż wnosi o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, w rozumieniu art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, dalej "u.p.e.a."), do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta L. kwestii umorzenia w całości ww. zaległości podatkowych. Powołała się na trudną sytuację życiową (śmierć ojca) i wysokie zadłużenie jej jedynego opiekuna prawnego. Zdaniem Organu w świetle art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 23 § 1 i § 6 oraz art. 1a pkt 2, 12, i 16 u.p.e.a. postępowanie z powyższego wniosku Skarżącej nie mogło być wszczęte. Skarżąca bowiem wniosła o wstrzymanie czynności egzekucyjnych dotyczących podatku od spadków i darowizn, a tymczasem organ egzekucyjny nie dokonał żadnych czynności egzekucyjnych, które mogłyby być wstrzymane. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżącą zarzuciła obrazę art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 17 i 18 u.p.e.a. oraz art. 1a pkt 12 u.p.e.a., przez bezpodstawne zastosowanie pierwszej z powołanych regulacji oraz błędną wykładnię pozostałych, skutkujące uznaniem, że nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania o wstrzymanie czynności egzekucyjnych dotyczących zobowiązań podatkowych w podatku od spadków i darowizn. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na niedokonanie czynności egzekucyjnych, które mogłyby zostać wstrzymane. W jej ocenie czynnością egzekucyjną jest również wystawienie tytułu wykonawczego, tak wiec wniosek o jego niewystawianie, który należy potraktować jako wniosek o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, powinien być rozpoznany. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zgodził się z organ I instancji, że zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, gdyż postępowanie egzekucyjne przed złożeniem tego wniosku, w ogóle nie zostało wszczęte. Zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a., wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Natomiast o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych stanowi art. 1a pkt 15 u.p.e.a., zgodnie z którym wstrzymanie czynności egzekucyjnych polega na wstrzymaniu wykonania wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych, które nie powodują uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie oznacza wstrzymania zarazem całego toczącego się postępowania, tylko wszystkich lub części zastosowanych środków egzekucyjnych. Organ odwoławczy wskazał, że tytuł wykonawczy dotyczący zaległości podatkowych Skarżącej w podatku od spadków i darowizn, został wystawiony jeden dzień po złożeniu wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, tj. 21 marca 2013 r. Przepisy prawa, w szczególności u.p.e.a., nie przewidują instytucji wniosku o "niewystawienie tytułu wykonawczego". Ponadto organ egzekucyjny nie dokonał żadnych czynności egzekucyjnych. W ocenie Ministra doręczając Skarżącej upomnienie z dnia 4 marca 2013 r. wierzyciel nie zainicjował postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. W konsekwencji nie było podstaw do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 20 marca 2013 r. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie i o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła obrazę art. 61 a § 1 K.p.a. w zw. z art. 17 i 18 w zw. z art. 1a pkt 12 u.p.e.a. przez bezpodstawne zastosowanie pierwszej z powołanych regulacji oraz błędną wykładnię pozostałych, co doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania o wstrzymanie czynności egzekucyjnych dotyczących zobowiązań podatkowych w podatku od spadków i darowizn w sytuacji gdy istnieją przesłanki do wszczęcia takiego postępowania. Skarżąca wniosła również, o wstrzymanie czynności egzekucyjnych (w rozumieniu art. 23 § 6 u.p.e.a.) do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii umorzenia w całości zaległości podatkowych w podatku od spadków i darowizn. W uzasadnieniu skargi Skarżąca stwierdziła, że czynnością egzekucyjną jest również wystawienie tytułu wykonawczego, przez co wniosek o jego niewystawianie jest wnioskiem o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, który powinien być rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest natomiast zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Tym niemniej przyjmuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną innych uzasadnionych przyczyn, do których należy np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 2015 r. III UK 16/15 (Lex nr 1814918). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, według, którego dyspozycja art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o jakich mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Pogląd taki wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. o sygn. akt VII SA/Wa 65/14 (LEX nr 1468412). Podobny pogląd wskazał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 (LEX nr 1497293). Jeżeli zatem na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy. W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, jej stan faktyczny i prawny, wbrew stanowisku pełnomocnika Skarżącej, dawał podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy bezprzedmiotowe jest wstrzymanie czynności egzekucyjnych w sytuacji, gdy nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.), a w związku z tym nie dokonano żadnych czynności egzekucyjnych. Z punktu widzenia określenia momentu dopuszczalności wstrzymania postępowania egzekucyjnego istotne znaczenie mają zatem dwie kwestie: po pierwsze - rozróżnienie między pojęciem "administracyjne postępowanie egzekucyjne" a pojęciem "egzekucja administracyjna", po drugie zaś - właściwe określenie momentu wszczęcia postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej (A. Drelichowska, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2351/11, ZNSA z 2014, nr 1, s. 169). W doktrynie przyjmuje się odrębność pojęć "postępowanie egzekucyjne", które wszczyna już wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji, od samej "egzekucji" rozumianej jako czynności egzekucyjne. Także ustawodawca używa obu tych pojęć. Jednakże wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego może nastąpić dopiero na etapie egzekucji administracyjnej, a zatem od momentu jej wszczęcia aż do chwili zakończenia. Przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. wyraźnie określa moment wszczęcia egzekucji administracyjnej. Jak słusznie wskazał Minister Finansów następuje to z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przepis cyt. 26 § 5 u.p.e.a. stwarza alternatywę rozłączną i oznacza, że spełnienie jednego tylko warunku prowadzi do wszczęcia egzekucji. W wyroku w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1034/13 (LEX nr 1598292) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepisy k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym mogą być stosowane, lecz tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uwzględniały specyfikę postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, że Skarżącej doręczono jedynie upomnienie, która to czynność nie wszczyna postępowania egzekucyjnego. Skuteczne doręczenie upomnienia przedegzekucyjnego (upomnienia z dnia 4 marca 2013 r.), o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. nie stanowi żadnej z przesłanek wszczęcia egzekucji w świetle art. 26 § 5 u.p.e.a. Również samo wystawienie przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego z dnia [...] marca 2013 r. [...] nie jest czynnością egzekucyjną. Czynności egzekucyjne zdefiniowano w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., i rozumie się przez nie wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Natomiast środki egzekucyjne wymienił ustawodawca w art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a., wskazując, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, egzekucji dokonuje się z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, z rachunków bankowych, z innych wierzytelności pieniężnych, z praw z papierów wartościowych zapisanych na rachunku papierów wartościowych oraz z wierzytelności z rachunku pieniężnego, z papierów wartościowych niezapisanych na rachunku papierów wartościowych, z weksla, z autorskich praw majątkowych i praw pokrewnych oraz z praw własności przemysłowej, z udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, z pozostałych praw majątkowych, jak również z ruchomości lub nieruchomości. Wystawienie tytułu wykonawczego nie jest czynnością egzekucyjną - czyni to bowiem wierzyciel a nie organ egzekucyjny. Samo też wystawienie tytułu egzekucyjnego nie wszczyna postępowania egzekucyjnego, które jest przecież prowadzone przez organ egzekucyjny. Zasadnie wskazał organ, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z gramatycznej wykładni treści tego przepisu jasno wynika, że warunkiem wstrzymania czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego, jest jego uprzednie wszczęcie. A contrario niemożliwe jest orzekanie o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych w przypadku, gdy wniosek o ich wstrzymanie został złożony przed wszczęciem takiego postępowania i przed dokonaniem czynności egzekucyjnych, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o wstrzymanie czynności egzekucyjnych do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia kwestii umorzenia w całości zaległości podatkowych w podatku od spadków i darowizn, Sąd wyjaśnia, że przepisy procedury sądowoadministracyjnej przewidują możliwość jedynie wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, na podstawie których prowadzona jest egzekucja, nie udzielają natomiast kompetencji do wstrzymania czy też zawieszenia samego postępowania egzekucyjnego. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego możliwie jest w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 23 § 6 u.p.e.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1256/13, LEX nr 1318852). Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.