IV SA/Wa 10/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 września 2022 r. nr DP.401.192.2022.ask w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ") postanowieniem nr KOA/1926/Oś/22 z 27 października 2022 r., wydanym na podstawie art. 144 w zw. z art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z p. zm., dalej "k.p.a.") po rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] (dalej: "Fundacja", "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z [...] kwietnia 2022 r., orzekającym o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z [...] stycznia 2021 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania odpadów", planowanego do realizacji w [...], na działce nr [...] obręb [...], powiat [...], województwo [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan sprawy prezentował się następująco. Decyzją z [...] stycznia 2021 r., wydaną na rzecz firmy C. sp. z o.o., Burmistrz stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania odpadów", planowanego do realizacji w [...], na działce nr [...], powiat [...], województwo [...]. Wnioskiem z 24 stycznia 2022 r. Fundacja zwróciła się o "unieważnienie" ww. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w decyzji stwierdzono zgodność planowanego przedsięwzięcia z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w rzeczywistości zamiast na obszarze przewidzianym pod gospodarkę odpadami jego realizację przewidziano na obszarze przewidzianą pod zabudowę jednorodzinną. Ponadto decyzją objęto jedynie część planowanego przedsięwzięcia, nie zawiera kompletnej podstawy prawnej, a także rozstrzygnięcie nie jest kompletne i określa warunki realizacji przedsięwzięcia w sposób ogólnikowy. Fundacja wskazała także, że jest organizacją ekologiczną, wpisaną do rejestru fundacji 24 września 2010 r. Do jej zadań statutowych należą zadania z zakresu ochrony środowiska, m.in.: inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą. Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2021 r., wskazując, że żądanie Fundacji nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Po rozpoznaniu wniesionego przez Fundację wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium wydało wskazane na wstępie postanowienie z 27 października 2022 r., utrzymując w mocy własne rozstrzygnięcie. Uzasadniając postanowienie, SKO w pierwszej kolejności wskazało, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z powyższego przepisu wynikało, że organizacja społeczna ma możliwość żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jednakże w ocenie Kolegium, nie dotyczy to żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. W ocenie Organu, przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do naruszenia zasady dyspozycyjności i tym samym, stosowania wykładni rozszerzającej art. 31 § 1 k.p.a. W wyniku takiej interpretacji dopuszczono by możliwość wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przysługuje organizacji społecznej, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto Kolegium dokonało analizy Statutu Fundacji oraz argumentów przez nią wskazanych jako podstawa złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2021 r. i uznało, że nie wykazała ona, że żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności jest uzasadnione jej celami statutowymi. Celami Fundacji jest m. in. wspieranie, inicjowanie, przeprowadzanie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii ochrony środowiska, zaś przedmiotem kwestionowanej decyzji jest odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "Punkt zbierania odpadów" planowany do realizacji w [...] na dz. ewid. [...] obręb [...]. Oznacza to, że między przedstawionymi celami statutowymi Fundacji a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma prawnego związku i brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Kolegium stwierdziło także, że kwestionowane we wniosku i podnoszone zarzuty, odnoszące się do braku badania przez Kolegium występowania w sprawie interesu społecznego nie znajduje uzasadnienia, ponieważ obie przesłanki wymienione w art. 31 k.p.a. muszą być spełnione równocześnie. Fundacja złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości. W skardze wskazano na naruszenie: 1. art. 31 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z 18 stycznia 2021 r. z urzędu i brak dopuszczenia Fundacji do wszczętego postępowania w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało należycie uzasadnione celami statutowymi Fundacji i przemawia za tym interes społeczny oraz w przypadku, gdy Organ na skutek złożonego Wniosku pozyskał informacje o przesłankach do stwierdzenia nieważności decyzji; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez Organ, że Fundacja nie posiada legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, a w rezultacie odmową stwierdzenia nieważności decyzji. W treści uzasadnienia skargi podkreślano, że Fundacja występowała z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji jako organizacja społeczna, w oparciu o treść art. 31 § 1 k.p.a. Uzasadniając wystąpienie wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek tj. działania uzasadnionego celami statutowymi organizacji i interesem społecznym, Skarżąca wskazała, że wśród jej celów jest m. in. inicjowanie, przeprowadzanie, a także wspieranie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii i ochrony środowiska, a szczególnie w zakresie dostępu do zdrowiej wody pitnej oraz racjonalnego gospodarowania wodą. Zostały one sformułowane w taki sposób, aby możliwie szeroko zakreślić granice działalności w ochronie środowiska naturalnego, a także, aby uniknąć enumeratywnych wyliczeń form działalności, co pociągałoby za sobą każdorazową konieczność zmiany statutu Fundacji w przypadku zmian prawnych. Natomiast interwencja w tym konkretnym postępowaniu wynikła z konieczności zwalczania naruszeń przepisów ochrony środowiska przy wydawaniu decyzji dotyczących przedsięwzięć tworzących tzw. Zagłębie śmieciowe w rejonie miejscowości [...]. Fundacja podkreśliła, że występuje w celu pomocy mieszkańcom tej miejscowości i zapewnienia, że przedsięwzięcia wchodzące w skład ww. "Zagłębia" zostaną zrealizowane i będą eksploatowane w zgodzie z wymaganiami ochrony środowiska. Zatem Skarżąca w swojej ocenie posiada legitymację do występowania o wszczęcie postępowania w trybie art. 31 § 1 k.p.a., wynikającą ze swoich postanowień statutowych i działa w ramach interesu społecznego mieszkańców [...]. W ocenie Skarżącej skala dokonanych naruszeń pozwala na ustalenie, że prawdopodobieństwo zanieczyszczenia środowiska naturalnego przy realizacji i eksplantacji ww. przedsięwzięć graniczy z pewnością. Fakt ten przekłada się bezpośrednio na konieczność stwierdzenia, że realizacja i eksploatacja przedsięwzięć nie pozostanie bez wpływu na życie i zdrowie okolicznych mieszkańców. Ponadto podkreślono, że Organ niesłusznie przyjął, że Skarżąca występuje jako strona postępowania, podczas gdy jej wystąpienie dotyczyło wszczęcia postępowania z urzędu, z uwagi na skalę naruszeń popełnionych przez Burmistrza przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 2021 r. Jednocześnie w jej ocenie art. 31 § 1 k.p.a. nie wyklucza w ocenie Skarżącej wystąpienia o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2022, poz. 329 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga była niezasadna. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. O skuteczności żądania przesądzają przesłanki wskazane w art. 31 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie żądanie to uzasadnione jest celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Po pierwsze, jeśli chodzi o kwestię wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, to norma z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organizacja społeczna ma prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania, co oznacza, że możliwość zakwestionowania decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego, nie została zamknięta (por. wyrok NSA z 10.12.2019 r., II OSK 265/18, LEX nr 2771433, Wyrok NSA z 12.01.2021 r., III OSK 3421/21, LEX nr 3121604). Warunkiem jest jednak uczestniczenie w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem decyzji, o której legalności ma orzec organ nadzoru, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, co decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. W konsekwencji zatem krąg osób będącymi stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem osób będących stronami w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym. Sytuacja ta jest konsekwencją tego, iż podstawę postępowania nadzwyczajnego stanowi decyzja wydana w trybie zwykłym, która kształtuje stosunek materialnoprawny. W orzecznictwie funkcjonuje pogląd zgodnie, z którym w pewnych sytuacjach może się dojść do sytuacji, w której postępowaniu nadzwyczajnym wezmą udział inne osoby niż występujące w postępowaniu zakończonym, której stwierdzenia nieważności żąda wnioskodawca, bowiem uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przysługuje osobie, która powinna korzystać ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a która bez własnej winy w postępowaniu tym nie brała udziału (por. Wyrok NSA z 14.06.2021 r., III OSK 3714/21, LEX nr 3206039). Brak jest racjonalnych podstaw by twierdzić, że organizacje społecznie powinny mieć większe uprawnienia procesowe już po wydaniu decyzji w sprawie (np. w postępowaniu nieważnościowym), niż w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Skoro przyjmuje się w orzecznictwie, że warunkiem legitymacji do złożenia odwołania, jest udział w postępowaniu I instancyjnym (por. Wyrok NSA z 20.06.2012 r., II OSK 525/11, LEX nr 1216745.), to organizacja , która nie brała udziału w postępowaniu w trybie zwykłym, nie może skutecznie żądać wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Podmiot taki nie ma żadnych prawnie skutecznych środków prawnych, do przymuszenia organu do wszczęcia postępowania z urzędu. Każdorazowo konieczność wszczęcia postępowania z urzędu podlega ocenie właściwego organu administracji, który na skutek okoliczności sprawy podejmuje decyzję, czy z tego uprawnienia skorzystać. (Wyrok NSA z 14.06.2021 r., III OSK 3714/21, LEX nr 3206039). W przedmiotowej sprawie skarżąca Fundacja nie brała udziału w postępowaniu w trybie zwykłym. Po drugie, warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji (por. wyrok NSA z 27.05.2021 r., I OSK 150/21, LEX nr 3336597.) W przedmiotowej sprawie cele statutowe skarżącej organizacji społecznej nie są zbieżne z przedmiotem postępowania, którego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Celem skarżącej Fundacji jest m. in. wspieranie, inicjowanie, przeprowadzanie nowatorskich rozwiązań i działań informacyjnych w zakresie ekologii ochrony środowiska, natomiast przedmiotem kwestionowanej decyzji jest odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla określonego przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu punktu zbierania odpadów. Rację mają organy administracji, że pomiędzy przedstawionymi celami statutowymi Fundacji a materialnoprawnym przedmiotem sprawy nie ma związku i brak jest przesłanki dopuszczenia tej organizacji na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym sprawy innej osoby. Należy jednocześnie podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że cel działania organizacji społecznej domagającej się wszczęcia postępowania musi być odpowiednio skonkretyzowany, aby możliwe było uchwycenie rzeczywistego i bezpośredniego związku pomiędzy tak pojmowanymi celami statutowymi, a postępowaniem którego wszczęcia organizacja oczekuje. Zaniechanie precyzyjnego określenia w Regulaminie celu działania Fundacji rodzi negatywny skutek, w postaci braku możliwości wykazania związku konkretnego postępowania administracyjnego z zakresem statutowej działalności organizacji, a skutek ten jest następstwem własnych działań Fundacji i brzmienia nadanego Regulaminowi (por. wyrok NSA z 10.11.2015 r., II OSK 509/14, LEX nr 2002188.) Z uwagi na powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.