I OSK 150/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadminisatrcyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1295/19 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1295/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie czasowego "odbioru" [winno być "odebrania"] zwierząt. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 8 lipca 2019 r. [data wpływu wniosku do organu, dalej wniosek z 8 lipca 2019 r.] Fundacja [...] (dalej Fundacja lub skarżąca) (działając przez pełnomocnika - adwokata), na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 7, 12, 10, 17 i 19 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. "1220" [winno być "122"] [ze zm.], dalej uoz) i art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), zwróciła się do Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru K.P. (dalej zainteresowany) zwierząt (kurcząt, kaczek, królików), utrzymywanych na posesji w [...], gm. [...] (dalej posesja) i dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Podniesiono, że dalsze pozostawanie zwierząt u dotychczasowego właściciela zagraża ich życiu i zdrowiu, nosi znamiona znęcania się nad nimi, a żądanie wszczęcia postępowania uzasadnione jest celami statutowymi Fundacji i przemawia za tym interes społeczny. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2019 r.) Wójt, na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 123 § 2 kpa, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru zainteresowanemu zwierząt (kurcząt, kaczek i królików), utrzymywanych na posesji. Wójt wyjaśnił, że kontrola przeprowadzona 12 lipca 2019 r. przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] wykazała, że zwierzęta miały wodę i resztki paszy [podanej rano], a w klatkach królików brak było odchodów. [Nie został sprzątnięty obornik między klatkami.] Drób swobodnie poruszał się po obejściu, na którym panował ogólny nieład. Oględziny dokonane 16 lipca 2019 r. przez pracowników Urzędu Gminy wykazały, że z posesji usunięto obornik, klatki królików posprzątano, a zwierzętom zapewniono wodę i ziarno. Drób miał wodę w rozstawionych naczyniach i poidłach oraz zboże. Kaczki i gęsi przebywały na pastwisku. Przedmioty na podwórzu zostały posegregowane i złożone w sposób niezagrażający zwierzętom. Drób luźno poruszał się po zagrodzie odgrodzonej od reszty podwórza. [Ogólny stan przebywających w gospodarstwie zwierząt był dobry.]. Brak było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 uoz. W zażaleniu na postanowienie z 17 lipca 2019 r. (zatytułowanym "odwołanie od decyzji") pełnomocnik Fundacji zarzucił nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z wnioskiem o odbiór zwierząt w postaci przesłuchania inspektorów Fundacji B.P. i K.R., na okoliczność warunków w jakich przebywały zwierzęta, lekarzy weterynarii G.W. i A.S., na okoliczność stanu, w jakim przebywały zwierzęta 28 czerwca 2019 r., a także funkcjonariuszy Policji R.B. i M.P., na okoliczność przeprowadzonej interwencji. Podniesiono wydanie postanowienia w sposób niezgodny z ustaleniami faktycznymi i w sprzeczności z materiałem dowodowym. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. [[...]] (dalej postanowienie z [...] sierpnia 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 31 § 2 [kpa], utrzymało w mocy postanowienie I instancji. Kolegium stwierdziło, iż wnioskująca organizacja społeczna, w celach statutowych ma zapisane m.in. działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt, w szczególności przez organizowanie i prowadzenie edukacji pro zwierzęcej, pro zwierzęcy lobbing, współpracę z instytucjami propagującymi humanitarne traktowanie zwierząt, niesienie pomocy zwierzętom skrzywdzonym i porzuconym, w szczególności przez umieszczanie ich w schronisku prowadzonym przez Fundację, udzielanie pomocy placówkom i osobom fizycznym służącym zwierzętom bezdomnym, współpracę z placówkami i osobami fizycznymi niosącymi pomoc zwierzętom, działalność adaptacyjną (znajdowanie zwierzętom nowych opiekunów), wszelkie działania w zakresie zwalczania zjawiska bezdomności zwierząt, w szczególności przez propagowanie wiedzy o sposobach ograniczania populacji zwierząt oraz realizację programu sterylizacji i kastracji, zwalczanie przejawów znęcania się nad zwierzętami. Zebrany materiał dowodowy, w tym przeprowadzone 12 lipca 2019 r. i 16 lipca 2019 r. oględziny wykazały, że w sprawie nie występują znamiona znęcania się nad zwierzętami, czy ich zaniedbywania w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 7, 10, 12, 17 i 19 uoz, zgodnie z którym przez znęcanie się nad zwierzętami należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, a w szczególności: umyślne zranienie lub okaleczenie zwierzęcia niestanowiące dozwolonego prawem zabiegu lub procedur [pkt 1; używanie uprzęży, pęt, stelaży, więzów lub innych urządzeń zmuszających zwierzę do przebywania w nienaturalnej pozycji, powodujących zbędny ból, uszkodzenia ciała albo śmierć [pkt 7]; utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji [pkt 10]; stosowanie okrutnych metod w chowie lub hodowli zwierząt [pkt 12]; wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu [pkt 17]; utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku [pkt 19]. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji jest szeroki i wiarygodny, zaś jego ocena nie budzi zastrzeżeń. Opisany stan faktyczny ma swoje potwierdzenie w materiale fotograficznym, dołączonym do akt sprawy. Postanowienie Wójta wydane w oparciu o art. 31 § 2 kpa jest zgodne z prawem. Skargę wywiodła Fundacja [...], zarzucając postanowieniu z [...] sierpnia 2019 r. (określonemu jako "decyzja") naruszenie: 1. art. 31 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 uoz przez uznanie że można odmówić wszczęcia postępowania, mimo że wskazany przepis dopuszcza taką odmowę jedynie w sytuacji, gdyby żądanie wszczęcia postępowania przez Fundację nie było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy nie przemawiałby za tym interes społeczny; 2. art. 61a § 1 kpa przez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego mimo tego, że żądanie wszczęcia postępowania nie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ani nie zaistniała sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne toczy się lub już zapadło rozstrzygnięcie lub brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zarzucono arbitralne zakwestionowanie treści zawiadomienia w sytuacji nieprzeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego zawnioskowanego w treści wniosku, w szczególności nieprzesłuchanie inspektorów Fundacji. Wniesiono o: uchylenie orzeczeń organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na rzecz Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wójt nie może na gruncie przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, tym bardziej gdy stwierdza, że treść statutu Fundacji przewiduje działania na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt. Kolegium w nieprawidłowy sposób powieliło mylne rozumienie przepisów i argumenty Wójta. Obydwa postanowienia wydano z rażącym naruszeniem prawa. Na gruncie uoz organizacje społeczne mogą realizować własne uprawnienia materialnoprawne, występując w postępowaniach prowadzonych na jej podstawie jako strona legitymująca się własnym interesem prawnym i mogą występować w sprawach dotyczących innych osób. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest możliwa na podstawie art. 61a § 1 kpa, który daje możliwość odmowy rozpoczęcia drogi administracyjnej, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". "Inne przyczyny" to m.in. sytuacje, w których w tej samej sprawie postępowanie administracyjne toczy się lub już zapadło rozstrzygnięcie, a także sytuacje, w których brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zaskarżone rozstrzygniecie oparte jest na nieprawidłowej interpretacji art. 31 § 2 kpa odnosząc[ej] się do sytuacji, w której do wszczęcia na wniosek organizacji społecznej postępowania administracyjnego nie dochodzi z powodów związanych z procesową stroną postępowania, brakiem interesu społecznego, nieodpowiednim celem statutowym organizacji społecznej. Na tym etapie postępowania organ nie jest władny do odmowy wszczęcia postępowania w związku z okolicznościami faktycznymi zachodzącymi w sprawie. Ich rozważanie ma miejsce dopiero na następnym etapie postępowania, tj. po jego wszczęciu. Odmowa wszczęcia postępowania jest w tym wypadku przedwczesna. Nie wskazując nawet na dalece wadliwy sposób dowodzenia okoliczności faktycznych w sprawie przez organy urzędu gminy, należy wskazać, że winny mieć one miejsce dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 1295/19, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę jako niezasadną. Sąd I instancji uznał, że kontrola zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia z [...] lipca 2019 r. nie dała podstaw do zakwestionowania ich legalności. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odbioru zainteresowanemu -stanowiących jego własność - zwierząt (kurcząt, kaczek i królików) w trybie art. 7 ust. 1 uoz; na powyższy tryb we wniosku z 8 lipca 2019 r. - wnosząc o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do niego na prawach strony - wskazała Fundacja. Zgodnie z tym przepisem, zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (...) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i jeżeli jest to zwierzę gospodarskie (pkt 2), przekazane wskazanemu przez ten organ gospodarstwu rolnemu. Art. 6 ust. 2 uoz określa przypadki kwalifikowane jako znęcanie się nad zwierzętami, przez co należy rozumieć zadawanie albo świadome dopuszczanie do zadawania bólu lub cierpień, w tym m.in.: używanie uprzęży, pęt, stelaży, więzów lub innych urządzeń zmuszających zwierzę do przebywania w nienaturalnej pozycji, powodujących zbędny ból, uszkodzenia ciała albo śmierć (pkt 7); utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania, w tym utrzymywanie ich w stanie rażącego zaniedbania lub niechlujstwa, bądź w pomieszczeniach albo klatkach uniemożliwiających im zachowanie naturalnej pozycji (pkt 10); stosowanie okrutnych metod w chowie lub hodowli zwierząt (pkt 12); wystawianie zwierzęcia domowego lub gospodarskiego na działanie warunków atmosferycznych, które zagrażają jego zdrowiu lub życiu (pkt 17); utrzymywanie zwierzęcia bez odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku (pkt 19). W sprawie nie jest kwestionowane, że w wyniku interwencji przedstawicieli Fundacji, przeprowadzonej 28 czerwca 2019 r. na posesji zainteresowanego, stwierdzono nieprawidłowości w hodowli znajdujących się tam zwierząt gospodarskich, związane z ich przetrzymywaniem w zbyt małych klatkach, bez dostępu do wody i pożywienia (lub pożywienia odpowiedniego dla danego gatunku), brakiem właściwego zabezpieczenia przed warunkami atmosferycznymi (wysokimi temperaturami), nagromadzeniem niesprzątanych odchodów oraz brakiem utrzymywania porządku na posesji, skutkującym zagrożeniem dla bezpieczeństwa zwierząt. Wg przedstawicieli Fundacji, działania te nosiły znamiona znęcania się nad zwierzętami, określone w uoz, zagrażające ich życiu i zdrowiu. Nie budzi wątpliwości, że do statutowych celów Fundacji (co potwierdza przedstawiony pełny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego) należy m.in. działanie na rzecz humanitarnego traktowania zwierząt i zwalczanie przejawów znęcania się nad nimi. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 1 kpa). W myśl, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (§ 2 [zd. 1] tego artykułu). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (§ 3). W związku z wnioskiem Fundacji z 8 lipca 2019 r., którym zwróciła się o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do niego na prawach strony należy wstępnie zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem, organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Wszczynając postępowanie na żądanie organizacji społecznej z urzędu organ przesądza o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (wyroki: NSA z 5.4.2017 r. II OSK 2028/15, Lex 2286059; WSA w Rzeszowie z 27.11.2019 r. II SA/Rz 956/19, Lex 2777996; WSA w Warszawie z 24.10.2018 r. VII SA/Wa 84/18, Lex 2586475; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15.2.2017 r. II SA/Go 952/16, Lex 2232198). Jak wynika z art. 31 § 1 kpa, samo zgłoszenie przez organizację społeczną żądania wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się już postępowania nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku, zaś organ administracji do którego taki wniosek wpłynie ma obowiązek dokonania oceny spełnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, tj. czy wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Uznanie, że charakter sprawy pozostawał zgodny z zakresem statutowej działalności Fundacji nie oznaczał, że organ niejako automatycznie obowiązany był do uwzględnienia jej wniosku o wszczęcie postępowania, gdyż przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie, muszą być spełnione łącznie, a samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem żądanych przez nią działań. Ma to szczególne znaczenie z racji niedookreśloności samego pojęcia "interesu społecznego", którym posłużył się ustawodawca w art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Interes społeczny, który towarzyszyć musi wnioskowi o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby należy interpretować każdorazowo indywidualnie na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie (wyrok NSA z 6.3.2019 r. II GSK 52/17, Lex 2644973). Organ administracji winien każdorazowo ocenić, czy między przedmiotem postępowania a statutowymi celami działalności organizacji społecznej istnieje merytoryczne powiązanie w sensie faktycznym i prawnym, uzasadniające uwzględnienie złożonego przez nią wniosku. Wiąże się to z obowiązkiem przeprowadzenia poprzedzającego wydanie stosownego postanowienia, na podstawie art. 31 § 2 kpa, postępowania wyjaśniającego i dokonania w jego ramach oceny, czy uzasadniony ze względu na cele statutowe organizacji społecznej jej wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego innego podmiotu jest uzasadniony również z perspektywy interesu społecznego. W przypadku Fundacji - mimo że jej cele statutowe uprawniały ją do wnioskowania o podjęcie przez Wójta działań, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 uoz (zgodnie z ust. 1a tego artykułu, decyzja o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt), powyższy warunek nie został spełniony. Art. 7 ust. 1 uoz nie stanowi o obligatoryjnym odbiorze zwierząt jego właścicielowi lub opiekunowi w sytuacji zaistnienia okoliczności określonych w art. 6 ust. 2 uoz, o czym świadczy użyty w nim zwrot "zwierzę (...) może być czasowo odebrane". W okolicznościach sprawy oznacza to wymóg należytego wyważenia w ramach "interesu społecznego", czy dobro zwierząt, co do których zachodzi podejrzenia traktowania w sposób określony w art. 6 ust. 2 uoz, rzeczywiście uzasadnia podjęcie działań zmierzających do ich odebrania zwłaszcza, że w art. 7 ust. 1 uoz mowa jest równocześnie o odbiorze "czasowym". Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że celem tej regulacji jest jak najszybsze osiągnięcie zadowalających rezultatów z punktu widzenia poprawy dobrostanu zwierząt, co nie wyklucza z tych działań osoby ich właściciela/posiadacza. Istotne w sprawie pozostaje, że zaistniała w niej sytuacja nie została potraktowana jako "przypadek niecierpiący zwłoki", o jakim mowa w art. 7 ust. 3 uoz, skutkujący natychmiastowym odebraniem zwierząt przez policjanta, strażnika gminnego lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, gdy dalsze ich pozostawanie u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża ich życiu lub zdrowiu. Konieczności takiego działania nie stwierdzili i nie zdecydowali się na nie w toku podjętej 28 czerwca 2019 r. interwencji ani przedstawiciele Fundacji, ani przybyli na miejsce funkcjonariusze Policji, ani lekarze weterynarii z Powiatowego Inspektoratu Weterynarii (odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odbioru zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 uoz dotyczyła tocząca się przed WSA w Rzeszowie równolegle z niniejszą sprawa o sygn. akt II SA/Rz 1294/19; wydanym w niej 4 lutego 2020 r. wyrokiem oddalona została skarga Fundacji na postanowienie SKO w [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wójta z [...] lipca 2019 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie czasowego odbioru zainteresowanemu zwierząt (kurcząt, kaczek i królików)). Żadna z osób reprezentujących w/w podmioty (Fundację, Policję, Powiatowego Lekarza Weterynarii) nie zgłosiła także w toku interwencji i w dniach następnych zastrzeżeń do stanu zdrowia (kondycji) zwierząt. Zgłoszone w trakcie interwencji 28 czerwca 2019 r., jak i we wniosku o wszczęcie postępowania z 8 lipca 2019 r. zastrzeżenia koncentrowały się na warunkach, w jakich przebywały zwierzęta i sposobie ich hodowli. Przeprowadzona kolejnego dnia, tj. 9 lipca 2019 r. kontrola pracowników Urzędu Gminy (dalej UG) wykazała częściowe usunięcie nieprawidłowości, w tym poprawę warunków bytowych zwierząt. Złożonym w tym samym dniu w UG piśmie właściciel zwierząt zobowiązał się do codziennego pilnowania, karmienia i pojenia znajdujących się w jego gospodarstwie zwierząt oraz zaprowadzenia w ciągu tygodnia porządku w klatkach, kurnikach i na podwórku. Poprawę względem stanu wyjściowego potwierdzili w toku oględzin 12 lipca 2019 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii i pracownik UG. W toku kolejnych oględzin posesji zainteresowanego przeprowadzonych 16 lipca 2019 r. przez pracowników UG nie dopatrzono się pierwotnych nieprawidłowości, stwierdzając posprzątanie klatek, usunięcie zalegającego obornika, zabezpieczenie zwierząt w wodę i pożywienie oraz uporządkowanie podwórza (ze sporządzonego na tę okoliczność protokołu wynika także zobowiązanie się właściciela zwierząt do ich systematycznego karmienia i sprzątania). W kwestii odmowy wszczęcia postępowania nie ma to żadnego znaczenia, niemniej w aspekcie ewentualnego jego wszczęcia i wydania decyzji o odebraniu zwierząt należy ubocznie zwrócić uwagę na art. 7 ust. 4 uoz, zgodnie z którym kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3 obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Wobec stwierdzenia zdecydowanej poprawy warunków bytowych zwierząt generowałoby to dla zainteresowanego zbędne koszty, zwłaszcza że jak wynika z jego pisma z 9 lipca 2019 r., hodowla królików i kur stanowi jego jedyne źródło utrzymania. Skoro zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne i prawne nie uzasadniały uznania spełnienia po stronie Fundacji przesłanki "interesu społecznego", organy administracji w pełni prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie. Wyklucza to tym samym zasadność zarzutu naruszenia art. 31 § 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 uoz. Jako całkowicie nieadekwatne i zbędne względem powyższego należy w tej sytuacji uznać kwestionowanie przez skarżącą braku przeprowadzenia przez organ I instancji zawnioskowanego postępowania dowodowego, w szczególności nieprzesłuchania przedstawicieli Fundacji. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały w opisany wyżej sposób wykazane i wzięte pod uwagę; dotyczy to także czynności przedstawicieli Fundacji i sporządzonych przez nich notatek z 1 lipca 2019 r. i 8 lipca 2019 r., które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. Jako nieskuteczny jawi się zarzut naruszenia art. 61a § 1 kpa przez odmowę wszczęcia postępowania, mimo że żądanie jego wszczęcia nie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną ani nie zaistniała sytuacja, w której w tej samej sprawie postępowanie administracyjne toczy się lub już zapadło rozstrzygnięcie lub brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zgodnie z treścią tego przepisu, "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 [tj. żądanie wszczęcia postępowania] zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania"). Wniosek organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania dotyczącego innej osoby - zgodnie z art. 31 § 1 kpa - jest oceniany wyłącznie pod względem jej celów statutowych i interesu społecznego. Regulacja ta stanowi autonomiczną podstawę rozpatrzenia takiego wniosku, co wyłącza jego dodatkową weryfikację w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Przepis ten, ze względu na oparty o interes prawny charakter legitymacji strony żądającej wszczęcia postępowania, nie znajduje zastosowania do uczestników na prawach strony. Złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 kpa i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. To w formie postanowienia i na tym etapie procedury (postępowania wstępnego) organ, do którego żądanie zostało skierowane ocenia, czy jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Spełnienie tych przesłanek konstytuuje także legitymację procesową organizacji, jako uczestnika na prawach strony. Niespełnienie ww. przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 kpa odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (wyroki NSA z: 12.10.2017 r. II OSK 163/17, Lex 2442332; 8.11.2016 r. II OSK 234/15, Lex 2199325). Skargę kasacyjną wywiodła Fundacja [...], reprezentowana przez adw. I.E., która w całości zaskarżyła wyrok II SA/Rz 1295/19, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 7 "punkt" [winno być "ustęp"] 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. "1997 Nr 111 poz. 724") przez przyjęcie, że postępowanie w sprawie odbioru czasowego zwierząt może zostać merytorycznie zakończone na poziomie postępowania wstępnego z art. 31 § 1 kpa, zamiast na poziomie decyzji administracyjnej; 2. przepisów postępowania, ponieważ uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 31 § 1 kpa przez: a. stwierdzenie, że za wszczęciem postępowania o czasowy odbiór zwierząt nie przemawia interes społeczny jedynie na podstawie oświadczenia właściciela zwierząt, że będzie karmił zwierzęta; b. przeprowadzenie na poziomie postępowania wstępnego z art. 31 § 1 kpa postępowania dowodowego dotyczącego znęcania się nad zwierzętami; c. uzasadnienie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania argumentami merytorycznymi, zarezerwowanymi dla decyzji administracyjnej w sprawie odbioru czasowego zwierząt; d. nieuzasadnione wzięcie pod uwagę jedynie indywidualnego interesu właściciela zwierząt przy ocenie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania. Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz uchylenie postanowienia z [...] lipca 2019 r. i postanowienia z [...] sierpnia 2019 r.; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania wg norm przepisanych, obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego, w tym kosztami zastępstwa adwokackiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. W skardze kasacyjnej nieprawidłowo został przytoczony publikator ustawy o ochronie zwierząt. Na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, tj. [...] sierpnia 2019 r., przedmiotowa ustawa obowiązywała w brzmieniu określonym w Dz. U. z "2019 r. poz. 122, zm. poz. 1123", a nie - jak wskazał profesjonalny pełnomocnik - "1997 Nr 111 poz. 724". Mimo powyższego uchybienia, zarzuty skargi kasacyjnej nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09). Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 uoz i art. 31 § 1 kpa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). O - relewantnej w niniejszej sprawie - normie zawartej w art. 7 ust. 1 uoz wypowiedział się autorytatywnie Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z 24 lutego 2020 r. II OPS 2/19, ONSAiWSA 2020/4/42, dalej uchwała II OPS 2/19. W uzasadnieniu uchwały II OPS 2/19 podniesiono, że dyspozycja normy art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt upoważnia wójta (...) do wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi w razie stwierdzenia, że doszło do znęcania się nad zwierzęciem. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 uoz, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (...), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Sytuacja określona w art. 7 ust. 3 jest zasadniczo odmienna od tej, o której mowa w art. 7 ust. 1. Różnica polega na tym, że w art. 7 ust. 1 chodzi o uzasadnione podejrzenie znęcania się nad zwierzęciem, wobec czego składający informację (Policja, straż gminna, lekarz weterynarii, przedstawiciel organizacji społecznej) nie ma przymiotu strony postępowania. Inaczej jest w sytuacji określonej w art. 7 ust. 3 uoz, ponieważ została już dokonana czynność faktyczna w postaci odebrania zwierzęcia. Decyzja wydana w trybie art. 7 ust. 3 uoz jest decyzją następczą, ponieważ stanowi szczególny rodzaj decyzji, która zostaje wydana, gdy zwierzę zostało już faktycznie odebrane. Organ zobligowany jest wówczas do oceny, czy w momencie odebrania zwierzęcia właścicielowi, wystąpiły ustawowe przesłanki tej czynności. (...) Przepis art. 7 ust. 3 uoz zawiera więc treść pozwalającą na rekonstrukcję normy o charakterze prawnomaterialnym, która przyznaje organizacji społecznej interes prawny w postępowaniu toczącym się na skutek interwencyjnego odebrania zwierzęcia. Norma ta niewątpliwie kształtuje przesłanki odbioru zwierzęcia oraz podstawę wydania decyzji w tym przedmiocie przez właściwy organ, a ponadto nakłada na organizację społeczną określone obowiązki. Przepis ten zawiera bowiem normę zobowiązującą przedstawiciela organizacji społecznej (a także policjanta lub strażnika gminnego) do działania policyjnego, polegającego na odebraniu zwierzęcia właścicielowi lub opiekunowi, co nie czyni tych podmiotów adresatami następczo wydawanej decyzji, ale w przypadku organizacji społecznej przesądza o jej interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Pozycja prawna podmiotów - policjanta, strażnika gminnego lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w sytuacji określonej w art. 7 ust. 3, jest więc różna od tej, którą ten podmiot zajmuje w sytuacji określonej w art. 7 ust. 1a uoz. Nie jest przypadkiem, że w art. 7 ust. 1a ustawodawca używa terminu: "informacja", podczas gdy w art. 7 ust. 3 jest mowa o "zawiadomieniu". Zgodnie z regułą wykładni językowej zakazu wykładni synonimicznej, różnym zwrotom użytym w tym samym akcie prawnym nie można nadawać tożsamego znaczenia (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 103–104). Wskazane terminy oznaczają co innego: w art. 7 ust. 1a chodzi o informację, że prawdopodobnie ktoś popełnia przestępstwo znęcania się nad zwierzętami, natomiast w art. 7 ust. 3 chodzi o to, że został wykonany obowiązek odebrania zwierzęcia bez decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 1a, ponieważ zachodzi przypadek nie cierpiący zwłoki: znęcanie się zagraża życiu lub zdrowiu zwierzęcia. Celem zawiadomienia o odebraniu zwierzęcia jest więc uzyskanie decyzji administracyjnej niejako "sankcjonującej" już dokonane odebranie zwierzęcia. Oczywiście wójt (...), nie musi wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia przewidzianej w art. 7 ust. 1, ale w takiej sytuacji oznaczałoby to, że w jego ocenie, działanie polegające na odebraniu zwierzęcia przez podmiot wskazany w art. 7 ust. 3, było bezprawne i stanowiło ingerencję w cudzą własność. Dlatego również podmiot wskazany w art. 7 ust. 3 ma interes prawny, (a nie tylko faktyczny), aby wójt (...) potwierdził, że dokonanie przez ten podmiot odebrania zwierzęcia było zgodne z prawem. Wójt (...) może nie wydać decyzji o odebraniu zwierzęcia uznając, że nie zachodził przypadek niecierpiący zwłoki, nie było zagrożone życie ani zdrowie zwierzęcia. Ponadto składający zawiadomienie o odebraniu zwierzęcia musi mieć możliwość kwestionowania stanowiska wójta (...), ponieważ chodzi o jego interes prawny polegający na obronie przed zarzutem bezprawnego działania. Z tego powodu organizacja społeczna musi mieć możliwość wniesienia odwołania od decyzji wójta (...), a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, żeby bronić się przed zarzutem dokonanego bezprawia. Tylko pozycja strony postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, daje podmiotowi, który odebrał zwierzę, możliwość wniesienia odwołania, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (K. Kuszlewicz, Prawa zwierząt. Praktyczny przewodnik, Wolters Kluwer Warszawa 2019 r., s. 222-223; uzasadnienie uchwały II OPS 2/19). W doktrynie trafnie wskazano, że organizacja społeczna, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, będzie stroną tego postępowania, a w wyniku załatwienia sprawy stanie się ona podmiotem praw lub obowiązków (uchwała NSA z 24.2.2020 r. II OPS 2/19). Do takiej sytuacji art. 31 [kpa] nie ma zastosowania. Przepis ten stosuje się tylko w takich przypadkach, gdy wszczyna się lub prowadzi postępowanie w sprawie jakiegoś podmiotu - jak przepis stanowi "w sprawie dotyczącej innej osoby" - a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania lub o udział w nim z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28. Organizacja społeczna może żądać wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do niego w interesie strony, by wesprzeć ją albo też, żeby przeciwstawić się jej żądaniom i interesom, może też działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może również nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego (Adamiak/Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 301-302, nb 5). W niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 7 ust. 3 uoz, przeto należy ocenić, czy organy właściwie zastosowały art. 7 ust. 1 uoz i art. 31 § 1 kpa. Skarżąca kasacyjnie nie dookreśliła, który punkt § 1 art. 31 kpa miała na uwadze. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na zakres rozpoznania podniesionego zarzutu, gdyż wnioskiem z 8 lipca 2019 r. Fundacja wystąpiła z żądaniem wszczęcia postępowania i dopuszczenia do niego na prawach strony. Zakres wniosku przesądza, że w sprawie znajduje zastosowanie pkt 1 i pkt 2 art. 31 § 1 kpa. Brak wskazania konkretnego punktu w skardze kasacyjnej nie uniemożliwił zatem rozpoznania zarzutu naruszenia "art. 31 § 1 kpa" (uchwała I OPS 10/09). Zastosowanie art. 31 § 1 kpa uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwu zawartych we wskazanym przepisie przesłanek: 1. żądanie organizacji społecznej musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2. ma przemawiać za tym interes społeczny. Warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest zgodność celów statutowych organizacji społecznej z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Inicjatywa procesowa organizacji społecznej jest legitymowana tymi postanowieniami statutu, której określają cel działania tej organizacji (wyrok NSA z 29.11.2017 r. II OSK 314/17, Lex 2457777). Sąd I instancji trafnie uznał, że charakter sprawy pozostawał zgodny z zakresem statutowej działalności Fundacji (s. 8 akapit 2 wyroku II SA/Rz 1295/19). Osią sporu pozostaje, czy kontrolowanej sprawie spełniona została przesłanka interesu społecznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że pojęcie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 kpa nie zostało ustawowo zdefiniowane, a zatem przyjęcie tego kryterium nie musi bezpośrednio wynikać z konkretnego przepisu, lecz winno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z 21.6. 2017 r. II OSK 2016/16, Lex 2330026). W wyroku z 9.5.2018 r. II OSK 1515/16, Lex 2505688) NSA stwierdził, że kryterium interesu społecznego stanowi wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Przytoczone poglądy orzecznictwa wyraźnie wskazują, że przesłanka interesu społecznego wymaga każdorazowej oceny w okolicznościach konkretnej sprawy (wyrok NSA z 17.4.2019 r. II OSK 1380/17, Lex 2676334). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że za wszczęciem postępowania w kontrolowanej sprawie nie przemawiał interes społeczny, a zatem Wójt prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Uruchomienie mechanizmu uregulowanego w art. 7 ust. 1 uoz nie jest obligatoryjne; konieczne jest bowiem stwierdzenie, że znęcano się nad zwierzęciem (zwierzętami) w rozumieniu art. 6 ust. 2 uoz. Wójt prawidłowo zareagował na informację skarżącej (art. 7 ust. 1a uoz), podejmując działania mające na celu zweryfikowanie przedstawionych przez Fundację okoliczności. Kontrolę dobrostanu zwierząt przeprowadził Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], który - w zalegającym w aktach administracyjnych protokole - wskazał, że zwierzęta miały wodę i resztki paszy podanej rano, a w klatkach królików brak było odchodów. Nie został sprzątnięty obornik między klatkami. Drób swobodnie poruszał się po obejściu, na którym panował ogólny nieład. Powiatowy Lekarz Weterynarii nie stwierdził (również w sposób opisowy), że zaszła jakakolwiek przesłanka z art. 6 ust. 2 uoz. Nie uznał, że konieczne jest odebranie zainteresowanemu zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 uoz. Także pracownicy UG, dokonując 16 lipca 2019 r. oględzin, nie dopatrzyli się nieprawidłowości. Co więcej, w protokole z oględzin wskazali, że z posesji usunięto obornik, posprzątano klatki królików, a zwierzętom zapewniono wodę i ziarno. Drób miał wodę w rozstawionych naczyniach i poidłach oraz zboże. Kaczki i gęsi przebywały na pastwisku. Przedmioty na podwórzu zostały posegregowane i złożone w sposób niezagrażający zwierzętom. Drób luźno poruszał się po zagrodzie odgrodzonej od reszty podwórza. Ogólny stan przebywających w gospodarstwie zwierząt ocenili jako dobry. Zainteresowany zobowiązał się wobec pracowników UG do systematycznego sprzątania i karmienia zwierząt. Powyższe pozwala uznać, że w sprawie nie została spełniona przesłanka interesu społecznego przemawiająca za wszczęciem postępowania w sprawie czasowego odebrania zainteresowanemu zwierząt, utrzymywanych na posesji zainteresowanego. Zainteresowany w dniu 28 czerwca 2019 r. nie opiekował się zwierzętami z należytą starannością. Brak jest jednak podstaw by sądzić, że doszło do znęcania się nad zwierzętami, czyli zadawania im (albo świadomego dopuszczania do zadawania) bólu lub cierpień. Istotne jest też, że w wyniku działań Fundacji, lekarzy weterynarii i pracowników organu, zainteresowany nie tylko zadeklarował właściwe zajmowanie się zwierzętami, lecz podjął rzeczywiste działania w tym kierunku. Brak zatem interesu społecznego w czasowym odebraniu zwierząt zainteresowanemu, co przesądzało o niemożności wszczęcia postępowania w tym przedmiocie na żądanie organizacji społecznej (art. 31 § 1 pkt 1 kpa). Fundacja przeprowadzając interwencję dnia 28 czerwca 2019 r. i występując z wnioskiem datowanym 31 czerwca 2019 r. (który wpłynął do Wójta 8 lipca 2019 r.) osiągnęła sukces w realizacji swego statutowego zadania - tym większy, że nie każdy hodujący kurczęta, kaczki i króliki jest dublańczykiem. Podniesione przez organy argumenty o charakterze merytorycznym były konieczne do ustalenia zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 kpa. Organy nie wykroczyły poza postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia zasadności wszczęcia postępowania. Zarzut naruszenia art. 31 § 1 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów dotyczących art. 31 § 1 kpa. Nietrafnie skarżąca kasacyjnie postrzega, że za tym, że za odmową wszczęcia postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt nie przemawiał interes społeczny orzeczono "jedynie na podstawie oświadczenia właściciela zwierząt... że będzie karmił zwierzęta". W istocie Sąd I instancji trafnie aprobował ocenę organów obu instancji na podstawie: wyników interwencji dnia 28 czerwca 2019 r. z udziałem dwojga przedstawicie Fundacji, funkcjonariuszy Policji i przybyłych na miejsce: inspektora weterynaryjnego lek. wet. G.W. i lek. wet. A.S.; kontroli posesji zainteresowanego, przeprowadzonej dnia 9 lipca 2019 r. przez J.W. - Zastępcę Wójta Gminy [...] i S.K. - pracownika Urzędu Gminy; oględzin posesji dokonanej dnia 12 lipca 2019 r. przez lek. wet. M.O. - Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...]; ponownej kontroli posesji zainteresowanego dokonanej dnia 16 lipca 2019 r. przez J.W. - Zastępcę Wójta Gminy [...] i S.K. Pisemne zobowiązanie zainteresowanego z 9 lipca 2019 r. zostało zatem należycie zweryfikowane, przez osoby dysponujące wiedzą fachową. Czynności podjęte w ramach postępowania wstępnego należycie posłużyły ocenie przesłanki interesu społecznego (art. 31 § 1 in fine kpa). Sąd I instancji trafnie uznał, że argumenty dotyczące przesłanki interesu społecznego zostały prawidłowo podniesione w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu go poprzedzającym. Zarzut "wzięcia pod uwagę jedynie indywidualnego interesu właściciela zwierząt przy ocenie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania" okazał się nieusprawiedliwiony. Skargę kasacyjną oddalono na podstawie art. 184 ppsa.