III OSK 3421/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 921/19 w sprawie ze skargi Fundacji A. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji A. z siedzibą w W. (dalej: Fundacja) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 20 lipca 2018 r. Nadleśnictwo Borki (dalej: Nadleśnictwo) zwróciło się do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o wydanie zezwolenia na eliminację do 20 osobników żubra Bison bonasus ze stada wolnościowego, w tym trzech żubrów z zagrody pokazowej Wolisko, przebywającego na terenie Puszczy Boreckiej. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. organ zezwolił Nadleśnictwu na odstępstwo od zakazu z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.), w celu regulacji liczebności i kształtowania właściwej struktury wiekowo-płciowej populacji żubrów bytujących w Puszczy Boreckiej. Pismem z 9 stycznia 2019 r. Fundacja zwróciła się do organu m.in. z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z 27 grudnia 2018 r. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ wskazał, że w sprawach toczących się na podstawie art. 56 ustawy o ochronie przyrody, interes prawny, w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. – dalej: k.p.a.), posiada jedynie wnioskodawca. Fundacja nie złożyła skutecznie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję wniosła Fundacja. Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. Oznacza to, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organizacja społeczna ma prawa strony, a zatem również prawo wniesienia odwołania, ale tylko wówczas, kiedy została dopuszczona do udziału w postępowaniu w I instancji Jeżeli organizacja nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to nie ma również legitymacji do złożenia odwołania. Organizacja społeczna korzysta z praw strony od chwili wydania postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. W tej sprawie Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu pismem z 9 stycznia 2019 r. Wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Nadleśnictwa Borki z 20 lipca 2018 r. wpłynął do organu po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został złożony przez Nadleśnictwo. Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. organ odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu. Oznacza to, że organ prawidłowo stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 k.p.a. Fundacja nie była stroną postępowania, jak i nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja. Fundacja zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 135 w związku z art. 151 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Polegało to na bezpodstawnym oddaleniu skargi, w sytuacji naruszenia przez organ następujących przepisów: Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Po trzecie, art. 6 k.p.a. oraz z art. 8 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przy wskazaniu, że uprawnienie z art. 31 § 2 k.p.a. wygasło. W toku postępowania przed organem Fundacja nie miała obiektywnej możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Po czwarte, art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 24 lit. b) w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r, poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Polegało to na braku dokonania wykładni tych przepisów w świetle art. 9 ust. 2 i 3 "konwencji ONZ" z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus (Dz.U. z 2003, nr 78. poz. 706). Ponadto Sąd I instancji nie dokonał prounijnej wykładni tych przepisów, w szczególności zgodnie z zasadą, że przepisy proceduralne dotyczące środków prawnych mających zapewnić ochronę uprawnień, jakie podmioty prawa wywodzą z prawa Unii Europejskiej, nie mogą powodować w praktyce, że korzystanie z uprawnień wynikających z porządku prawnego Unii stanie się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności). W ocenie Fundacji, polegało to na braku uznania, że naruszenie przez organ przepisów dotyczących publikowania informacji w publicznie dostępnych rejestrach uniemożliwiło Fundacji złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowania w jego toku i skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 12 i 16 oraz załącznika nr IV dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206, s. 7, dalej: dyrektywa siedliskowa). Po piąte, art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przez brak dokonania wykładni tych przepisów w świetle art. 9 ust. 2 i 3 konwencji z Aarhus oraz ich prounijnej wykładni. Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Sąd I instancji stoi na prawidłowym stanowisku, że złożenie wniosku o dopuszczenie do udziału w nastąpiło po zakończeniu postępowania administracyjnego, pomimo, że nastąpiło jeszcze przed uzyskaniem przez decyzję organu I instancji przymiotu ostateczności. Stanowisko to jest zgodne art. 104 § 1 k.p.a., zgodnie z którym sprawę załatwia się przez wydanie decyzji (postanowienia), chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., II OSK 1214/16). Jednoznaczne w tym zakresie pozostaje również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym stosownie do art. 104 k.p.a. postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu administracyjnego - decyzji, pozytywnej lub negatywnej (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2004 r., OSK 543/04; z 25 stycznia 2006 r., I OSK 207/05; z 13 marca 2012 r., II OSK 2655/11). W tej sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony przez Fundację po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale przed tym zanim decyzja ta stała się ostateczna. Od tej decyzji nie zostały jednak wniesione odwołania. Uprawniało to organ do stwierdzenia, że przedmiotowy wniosek został złożony po zakończeniu postępowania pierwszoinstancyjnego, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne nie toczy się, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., II OSK 525/11). Oznacza to, że warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu było ustalenie, czy zostało wszczęte postępowanie przed organem odwoławczym, co w tej sprawie nie nastąpiło. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jako błędne uznano stanowisko, że w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji do dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna możliwe jest zgłoszenie udziału organizacji społecznej. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania od decyzji ma strona postępowania. Prawa strony przysługują organizacji społecznej, jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (m.in. wyroki NSA: z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13; z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12). W konsekwencji uznano, że w sytuacji, gdy organizacja społeczna wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na podstawie art. 31 k.p.a., lecz już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, to taki wniosek w sposób oczywisty jest bezprzedmiotowy. Wynika to z tego, że postępowanie odwoławcze nie zostało wszczęte, ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1938/18). Ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie może zostać uwzględniony, bo postępowanie przed organem I instancji nie toczy się - zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Nie ma znaczenia, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, kwestia nieostateczności decyzji I instancji w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Postępowanie przed organem I instancji zostało bowiem zakończone. W tym czasie nie zostało także zainicjowane przez żadną ze stron postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji, niezależnie od tego, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu był uzasadniony celami statutowymi i przemawiał za tym interes społeczny, organ zobowiązany był do negatywnego załatwienia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność - nie toczyło się już postępowanie, do którego organizacja społeczna mogłaby przystąpić (por. wyrok NSA z 11 września 2013 r., II OSK 885/12). Także w doktrynie wskazuje się, że żądanie organizacji społecznej, w zakresie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, należy rozpatrzyć przed dniem zakończenia postępowania w danej instancji. Powinno być zgłoszone w toku postępowania, natomiast żądanie wniesione do organu po zakończeniu postępowania w I instancji jest bezskuteczne w stosunku do tej instancji, więc powinno być rozpatrzone przez organ odwoławczy jedynie, gdy strona wniesie odwołanie od decyzji organu I instancji. (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, teza 13 do art. 31). Analogiczny pogląd został zaprezentowany w wyroku NSA z 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1203/20. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 265/18 stanął na stanowisku, że uzależnienie możliwości skutecznego złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu od pozostawania postępowania w toku, powiązane jest także ustawowo z "zamknięciem" postępowania w sprawie przez doręczenie lub ogłoszenie decyzji. Czynność doręczenia (ogłoszenia) decyzji zamyka tok postępowania w sprawie. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu to dopuszczenie do czynności tego postępowania. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przed organem I instancji otwiera prawo do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto nie daje to jednak podstaw do dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, które już się zakończyło wydaniem (ogłoszeniem) i doręczeniem decyzji. Norma z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przyznaje organizacji społecznej prawo do żądania wszczęcia postępowania, w przypadkach, gdy są podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu. Organizacja społeczna ma nadal prawo do żądania wszczęcia nadzwyczajnych trybów postępowania, co oznacza, że możliwość zakwestionowania decyzji, która w ocenie organizacji społecznej została wydana z naruszeniem interesu społecznego, nie została zamknięta. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający obecnie skargę kasacyjną podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku. Ze wskazanych wyżej względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Pierwszy i drugi z zarzutów podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, a także art. 141 § 4 p.p.s.a. przez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, został błędnie sformułowany. Wynika to z tego, że zarzuty skargi kasacyjnej punktowane od nr 1 do 5 zostały ujęte jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organ powiązane zbiorczo z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 135 w związku z art. 151 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W ocenie Fundacji, Sąd I instancji naruszył powołane przepisy ustawy p.p.s.a. nie uwzględniając naruszenia przez organ przepisów wymienionych w pkt 1-5 zarzutów kasacyjnych. Z oczywistych względów organ nie mógł naruszyć art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., szczególnie przez brak odniesienia się do zarzutów skargi lub ogólnikowe uzasadnienie wyroku. Przepisy te znajdują zastosowanie jedynie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niezależnie jednak od tego uchybienia formalnego skargi kasacyjnej, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kluczowej w tej sprawie kwestii i przedstawił własne stanowisko, z powodu którego nie podzielił stanowiska Fundacji zaprezentowanego w skardze. Stanowisko to jest zrozumiałe i poddaje się kontroli instancyjnej. Zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. oraz z art. 8 § 1 k.p.a. dotyczą podnoszonego przez Fundację braku obiektywnej możliwości złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. W ocenie Fundacji, wynikało to z naruszenia przez organ I instancji art. 21 ust. 2 pkt 24) lit. b) w związku z art. 21 ust. 4 ustawy środowiskowej, zgodnie z którymi w publicznie dostępnych wykazach zamieszcza się dane o wnioskach o wydanie zezwolenia i o zezwoleniach na czynności podlegające zakazom lub ograniczeniom w stosunku do gatunków objętych ochroną, o których mowa w art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, oraz o projektach zarządzeń, o których mowa w art. 56a tej ustawy. Tego rodzaju dane są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach w terminie 14 dni od dnia przekazania dokumentów władzom publicznym właściwym do ich udostępnienia. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że doszło do naruszenia powołanych przepisów, ponieważ informacja o wniosku Nadleśnictwa została umieszczona w wykazie już po wydaniu decyzji organu I instancji. Okoliczność ta nie mogła mieć jednak znaczenia z punktu widzenia zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. Ewentualne uchybienia organu w tym zakresie mogą skutkować podjęciem przez strony lub inne uprawione podmioty stosownych środków prawnych. Natomiast nie oznaczają, że organ lub sąd administracyjny może dokonać wykładni lub zastosowania przepisów dotyczących dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sposób sprzeczny z ich treścią. Proponowana przez Fundację wykładnia art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalna. Prowadzi bowiem do sytuacji, w której ten sam przepis byłby odmiennie stosowany zależnie od tego, czy organizacja społeczna miała czy też nie miała możliwości uzyskania informacji o toczącym się postępowaniu. Tego rodzaju rozróżnienia norma z art. 31 § 2 k.p.a., jak i żaden inny przepis szczególny nie przewiduje. Nie można także podzielić stanowiska Fundacji, że Sąd I instancji powinien dokonać wykładni art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 24) lit. b) oraz w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z 2008 r. ustawy środowiskowej w świetle art. 9 ust. 2 i 3 konwencji z Aarhus. Nie ulega wątpliwości, że w polskim porządku prawnym zostały przyjęte regulacje prawne realizujące zobowiązania Polski jako strony konwencji z Aarhus. Tego rodzaju przepisami są przede wszystkim normy ustawy środowiskowej określające dostęp do informacji o środowisku. Podkreślenia jednak wymaga, że postępowanie w tej sprawie nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy środowiskowej, a Fundacja mogła zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu na zasadach ogólnych, a więc na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Naruszenie obowiązków organu w zakresie zamieszczenia informacji w wykazie z art. 21 ust. 2 pkt 24) lit. b) ustawy środowiskowej, jak już wyżej wskazano, może być przedmiotem stosownych środków prawnych ze strony Fundacji (lub innych uprawionych podmiotów), natomiast nie może prowadzić do sprzecznego z prawem zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 i art. 31 § 2 k.p.a. Stąd też zarzuty naruszenia powołanych przepisów nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczyło to także zarzutu naruszenia art. 127 § 3 i art. 134 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez brak dokonania wykładni tych przepisów w świetle art. 9 ust. 2 i 3 konwencji z Aarhus oraz ich prounijnej wykładni. Organ prawidłowo uznał, że należało stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Wynika to z tego, że Fundacja nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu, a zatem nie była legitymowana do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.