II OSK 885/12

Dnia 11 września 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant asystent Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 11 września 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1442/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1442/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 7 marca 2011 r., odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem, instalacjami wewnętrznymi (wod.-kan., elektrycznym, co, gaz, wewnętrzna mechaniczna) na działce nr [...], obr. [...] oraz dojściem i wjazdem na działce nr [...], obr. [...], przyłączami wod.-kan., elektrycznym, gazowym na działkach nr [...], obr. [...] przy ulicy [...] w K., prowadzonemu pod sygnaturą [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło ww. Stowarzyszenie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organizacja społeczna może zostać dopuszczona – przy założeniu ziszczenia się przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 K.p.a. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Następnie wyjaśniono, że decyzja pierwszoinstancyjna wydana została przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu [...] marca 2011 r., natomiast wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu strona skarżąca złożyła w dniu 7 marca 2011 r., a zatem - w ocenie organu - niemożliwe było dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu z uwagi na jego zakończenie. Dalej, odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] marca 2011 r. z naruszeniem art. 124 K.p.a., Kolegium wskazało, że jest on bezzasadny. Zawiera ono bowiem w swojej treści: oznaczenie organu administracji publicznej, który wydał postanowienie; datę jego wydania; oznaczenie adresata postanowienia; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie; pouczenie o możliwości i trybie złożenia zażalenia na postanowienie; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Stowarzyszenie zarzucając mu naruszenie: art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tego powodu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w charakterze uczestnika na prawach strony oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w wyżej opisanym postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy wpłynął do organu już po wydaniu w dniu [...] marca 2011 r. decyzji merytorycznej ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, bo dopiero w dniu 7 marca 2011 r., a zatem już po zakończeniu postępowania. Następnie podniósł, że podziela stanowisko organów, iż organizacja społeczna może skutecznie domagać się dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, przy spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 K.p.a., ale wyłącznie gdy postępowanie to jest w toku, tj. przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu nie jest przy tym istotne, że decyzja kończąca postępowanie w danej instancji nie jest jeszcze ostateczna. Dalej Sąd stwierdził, że wydanie rozstrzygnięcia w danej instancji uniemożliwia organizacji społecznej dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Nie oznacza to oczywiście pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu toczącym się przed organem odwoławczym, w sytuacji gdy postępowanie to zostanie zainicjowane przez którąkolwiek ze stron. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7 i 10 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że są one bezzasadne. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie Ochrony Krajobrazu Przyrodniczego Krakowa w Krakowie zaskarżając go w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego - art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym przez Sąd pierwszej instancji, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7 i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie przez Sąd ich błędnej wykładni. Mając na uwadze powyższe uchybienia Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, w tym także podczas nieobecności Stowarzyszenia. W uzasadnieniu Stowarzyszenie podniosło, że nie zgadza się z argumentacją Sądu, iż wydanie orzeczenia w danej instancji uniemożliwia organizacji społecznej dopuszczenie jej do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Zdaniem Stowarzyszenia do uwzględnienia wniosku wystarczające jest, że organizacja spełnia przesłanki dopuszczenia jej do udziału w takim postępowaniu, zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Żaden przepis prawa nie zawiera dodatkowych wymogów w tym zakresie, a w szczególności nie precyzuje momentu do którego organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Brak jest przepisu który mówiłby, że organizacja może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w instancji. Dalej strona skarżąca wskazała, że zarówno z art. 111 § 1 K.p.a. dotyczącego możliwości złożenia przez stronę wniosku o uzupełnienie decyzji, jak i z art. 127 § 1 K.p.a. dotyczącego możliwości złożenia odwołania wynika, że z datą wydania decyzji w instancji postępowanie się nie kończy, ale nadal pozostaje w toku, bowiem możliwe jest złożenie wniosku o uzupełnienie wydanego aktu (14 dni), czy wniesienie odwołania (także w ciągu 14 dni). Dopiero po upływie tych 14 dni sprawę można uznać za zakończoną w danej instancji. Oznacza to, że termin do złożenia wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu upłynął nie z dniem 3 marca 2011 r., ale przynajmniej z dniem 17 marca 2011 r. Tymczasem Stowarzyszenie złożyło wniosek w dniu 7 marca 2011 r., a zatem z zachowaniem terminu. Powołując się zaś na wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 510/08, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zakończenie sprawy administracyjnej następuje dopiero z chwilą wydania decyzji ostatecznej. Tak więc, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie miał racji Sąd pierwszej instancji wskazując w wyroku, iż zakończenie postępowania w przedmiotowej sprawie miało miejsce już z chwilą wydania nieprawomocnej decyzji organu pierwszej instancji, tj. z dniem 3 marca 2011r. Tym samym błędna jest także konkluzja tego Sądu, że - w razie wniesienia odwołania przez którąkolwiek ze stron - zamknięte zostałoby postępowanie co do którego dopuszczenia domagało się Stowarzyszenie, a otwarte zostałoby inne postępowanie - przed organem drugiej instancji, do którego dopiero skutecznie mogłoby się włączyć Stowarzyszenie. Taka interpretacja, zdaniem Stowarzyszenia, pozostaje w sprzeczności nie tylko z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. ale i art. 104 w zw. z art. 127 K.p.a. Powyższe, w ocenie Stowarzyszenia, stoi także w sprzeczności z art. 104 § 2 K.p.a. i art. 16 K.p.a. Zgodnie z tym ostatnim z ostatecznym zakończeniem sprawy mamy do czynienia dopiero z chwilą w której decyzja rozstrzygająca sprawę stanie się ostateczna. A w tej sprawie w chwili wydania rozstrzygnięcia co do wniosku Stowarzyszenia decyzja co do warunków zabudowy nie była jeszcze ostateczna. Nadto wskazano, że Stowarzyszenie spełniło przesłanki dopuszczenia go do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Uzasadniając zaś naruszenie art. 7 i 10 § 1 K.p.a. Stowarzyszenie podniosło, że Sąd uchybił tym przepisom niedopuszczając strony (uczestnika na prawach strony) do udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotowy środek odwoławczy należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jego treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zatem z przepisu tego wynika, że warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest pozostawanie tego postępowania w toku. Wynika to zarówno ze zwrotu zawartego w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. "(...) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (...)", jak i § 2 tego przepisu. Oznacza to, iż żeby w ogóle możliwe było dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, postępowanie to musi pozostawać w toku przed organem I lub II instancji, albowiem instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy (porównaj wyroki NSA z dn. 13.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11, LEX nr 1251988 czy z dn. 3.02.2005 r., sygn. akt OSK 1076/04, Legalis). Takie też jest stanowisko doktryny. W literaturze wskazuje się bowiem, że żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (tak: J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11, Warszawa 2011, s. 215). W niniejszej sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie złożyło do organu I instancji już po wydaniu przez ten organ decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Decyzja Prezydenta Miasta Krakowa ustalająca warunki zabudowy została wydana w dniu 3 marca 2011 r., zaś wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu wpłynął do organu pierwszoinstancyjnego w dniu 7 marca 2011 r. (data prezentaty Urzędu Miasta Krakowa). W tej sytuacji rzeczą organu było ustalić, czy wywołane zostało postępowanie przed organem II instancji. Podkreślić bowiem należy, że w judykaturze wyrażono pogląd, iż w sytuacji, gdy wniosek organizacji społecznej zostanie wniesiony do organu I instancji już po wydaniu przez niego decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę, to organ ten w pierwszej kolejności winien ustalić, czy wywołane zostało postępowanie przed organem II instancji. Bowiem dopiero ustalenie, że takie postępowanie odwoławcze toczy się rodzi po stronie organu obowiązek merytorycznego zbadania złożonego wniosku (porównaj: ww. wyrok NSA z dn. 3.02.2005 r., sygn. akt OSK 1076/04 czy wyrok NSA z dn. 20.06.2012 r., sygn. akt II OSK 525/11, LEX nr 1216745). Zaś ustalenie, że postępowanie odwoławcze nie zostało zainicjowane przez żadną ze stron powoduje, że wniosek taki nie może zostać uwzględniony, bo - jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji - postępowanie przez organem I instancji nie toczy się - zostało zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. I nie ma znaczenia, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, podnoszona przez Stowarzyszenie kwestia nieostateczności decyzji pierwszoinstancyjnej zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i wydania postanowienia o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Powyższe nie zmienia bowiem faktu, że postępowanie przed organem I instancji zostało zakończone. W tym czasie nie zostało także zainicjowane przez żadną ze stron postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji, niezależnie od tego, czy udział Stowarzyszenia w postępowaniu był uzasadniony celami statutowymi i przemawiał za tym interes publiczny, organ zobowiązany był do negatywnego załatwienia wniosku z uwagi na jego niedopuszczalność – nie toczyło się już postępowanie do którego Stowarzyszenie mogłoby przystąpić. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że argumenty skargi kasacyjnej dotyczące wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianym wyżej zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Nadto wskazać należy, że - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - taka interpretacja art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. nie pozostaje w sprzeczności z art. 104 § 1 i 2 K.p.a. dotyczącym kwestii formy załatwienia sprawy przez organy administracji oraz art. 127 K.p.a. dotyczącym kwestii odwołania, a także art. 111 § 1 K.p.a. dotyczącym instytucji uzupełnienia decyzji bądź jej sprostowania w zakresie wskazanym w tym przepisie. Takie rozumienie tego przepisu nie stoi także w sprzeczności, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, z treścią art. 16 K.p.a. Bowiem, jak już wyżej wskazano fakt, że zarówno w dacie złożenia wniosku przez Stowarzyszenie jak i w momencie wydania postanowienia przez organ I instancji w przedmiocie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu decyzja kończąca sprawę merytorycznie nie była jeszcze ostateczna, nie stoi w sprzeczności z twierdzeniem, że postępowanie przed organem I instancji zostało już zakończone. Tym samym zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. jako niezasadny nie mógł skutkować uchyleniem zakwestionowanego wyroku. Na aprobatę nie zasługuje także zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania (wadliwie wskazanych w skardze kasacyjnej jako przepisy prawa materialnego), tj. art. 10 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., którego Stowarzyszenie upatruje w niedopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. Zasada zawarta w treści przepisu art. 10 § 1 K.p.a. dotycząca czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania w żaden sposób nie mogła mieć w stosunku do Stowarzyszenia zastosowania, gdyż w przepisie tym wyraźnie mówi się o "stronie". Zaś organizacja korzysta z prawa czynnego udziału w każdym stadium postępowania dopiero od momentu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a więc od dnia w którym wydano postanowienie uwzględniające żądanie o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu, co powodowało, że nie miało żadnych uprawnień do brania udziału w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy (porównaj: wyrok NSA z dn. 20.01.2005 r., sygn. akt OSK 1755/04, niepubl.). Tym samym przepis art. 10 § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 7 K.p.a. statuującym zasadę prawdy obiektywnej, co słusznie stwierdził Sąd I instancji, nie został naruszony. Odnosząc się zaś do przywołanych przez autora skargi kasacyjnej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GSK 510/08 i II GSK 20/07 na poparcie swoich twierdzeń podnieść należy, że o ile Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie kwestionuje poglądów tam zawartych, to jednak dotyczą one odmiennych stanów faktycznych. Zatem poglądy prawne tam wyrażone nie mają bezpośredniego przełożenia na stan faktyczny niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.