IV SA/Wa 1008/18

Dnia 9 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 9 października 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. C. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] lutego 2018 r., Nr Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. G. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0333 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], wcześniej: [...], tom II, wykaz [...], stanowiącej własność K. C. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Orzeczeniem z [...] października 1963 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. G. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0333 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], wcześniej: [...], tom II, wykaz [...], stanowiącej własność K. C. Decyzją z [...] marca 1964 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania K. C., utrzymała w mocy ww. orzeczenie z dnia [...] października 1963 r. nr [...]. Pismem z [...] listopada 2010 r. D. C. (następca prawny K. C.), reprezentowany przez adwokat J. K. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności m. in. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1963 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] grudnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało ww. wniosek Wojewodzie [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Postanowieniem z [...] stycznia 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] przekazał ww. wniosek Ministrowi Infrastruktury. Kolejnym wnioskiem D. C. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1963 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] przekazał ww. wniosek do rozpatrzenia według właściwości Wojewodzie [...]. Wojewoda [...] przekazał zaś ww. wniosek do rozpatrzenia według właściwości Ministrowi Infrastruktury. Decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1963 r., nr [...] i utrzymującej go w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. znak [...]. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] czerwca 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2109/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję z [...] czerwca 2013r. W związku ze złożoną przez D. C. skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2523/14 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2109/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające o wywłaszczeniu błędnie nie zastosowały normy art. 5 ust. 3 ustawy, nie wyjaśniając rzetelnie powodów dla których uznały, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w ww. przepisie. Wady tej nie zauważył organ nadzoru, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z 28 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2223/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2013 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1963 r. nr [...]. Tym samym do rozpoznania pozostał wniosek D. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1963 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. G. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0333 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], wcześniej: [...], tom II, wykaz [...], stanowiącej własność K. C. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [... Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1963 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. G. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,0333 ha, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], wcześniej: [...], tom II, wykaz [...], stanowiącej własność K. C. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości i ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania należało ocenić zaskarżoną decyzję. Dalej organ przypomniał, że na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ uznał, że z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, iż celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości położonej w [...], pod budowę piekarni i ciastkarni, co mieściło się w pojęciu użyteczności publicznej. Niezbędność przedmiotowego wywłaszczenia potwierdzała decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego w [...] [...] czerwca 1962 r. Jak wynika z jej treści inwestycja obejmująca budowę piekarni i ciastkarni, była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Jednocześnie organ wyjaśnił, że powyższa decyzja o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1962 r. została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja mogła być wykonana (ust. 2 pkt 1). W myśl natomiast art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Nadto zgodnie z treścią wniosku wywłaszczeniowego [...] Zakładów Przemysłu [...] (z [...] czerwca 1963 r., nr [...]) wynika, że inwestycja ta ujęta była w planie inwestycyjnym instytucji. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. W dalszej kolejności organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ww. ustawy wywłaszczenie powinno było na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w przedmiotowej sprawie wyroku z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2523/14 wskazał, iż należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy orzekające o wywłaszczeniu w niniejszej sprawie błędnie zinterpretowały normy zawarte w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. i w konsekwencji jej nie zastosowały, nie wyjaśniając rzetelnie powodów, dla których uznały, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w ww. przepisie. Wady tej nie zauważył organ nadzoru, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że organ orzekający o wywłaszczeniu części nieruchomości nie określił wprost, jak właściciel wykorzystywał nieruchomość przed wywłaszczeniem. Tym samym nie mógł odpowiedzialnie ustalić, czy po wywłaszczeniu części - pozostała część nieruchomości nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe, jak wymagała norma zawarta w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ wywłaszczający naruszył art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. przez błędną jego wykładnię i niezastosowanie. NSA wskazał, że w przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Organ w oparciu o wyrok NSA uznał, że w sprawie należało stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Dodatkowo organ wskazał, że orzekający w sprawie NSA i WSA podniosły fakt niewyjaśnienia przez organ nadzoru kwestii możliwości dostarczenia wywłaszczonemu nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania w formie sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał organ nadzoru do zbadania czy fakt, iż nie dostarczono właścicielowi nieruchomości zamiennej nie był wynikiem naruszenia normy art. 10 ust. 1 ustawy, uwzględniając dorobek orzeczniczy dotyczący tego właśnie przepisu. Jakkolwiek sądy wskazały, iż ten element postępowania wyjaśniającego (dot. art. 10 ust. 1) ma charakter wtórny, bowiem już z racji kwalifikowanego naruszenia art. 5 ust, 3 ustawy przesądzonego w wiążącym w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2523/14, konieczne jest przez organ nadzoru stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych, niemniej skoro Naczelny Sąd Administracyjny nakazał dokonać oceny niezastosowania przez organ wywłaszczeniowy art. 10 ust. 1, to należy dokonać analizy przeprowadzonego wywłaszczenia również pod kątem naruszenia normy zawartej w art. 10 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Mając na uwadze zalecenia sądów, organ takie analizy dokonał i wskazał, że z treści art. 10 ust. 1 wynika, że za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie oraz ponieść koszty przeniesienia budynków z nieruchomości wywłaszczonej na nieruchomość zamienną lub na inną nieruchomość nie podlegającą wywłaszczeniu, jeżeli to przeniesienie było niezbędne i gospodarczo uzasadnione. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. jako zasadę przyjmowała przyznawanie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (art. 7), a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej (art. 10). Nieruchomość zamienna przyznawana była "w miarę możliwości", co oznacza, że od uznania organu zależało ewentualne przyznanie nieruchomości zamiennej. W sytuacji gdy występuje uznaniowe wydawanie decyzji, nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa. Z archiwalnych akt wywłaszczeniowych wynika, że K. C. prowadził gospodarstwo rolne na własny użytek. Kwestia przyznania nieruchomości zamiennej była przedmiotem analizy dokonanej przez organ wywłaszczeniowy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w sprawie wyroku wskazał, że pismo Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] września 1963 r. informujące, że nieruchomość K. C. o pow. 3,0533 ha jest nieruchomością rolną poniżej minimalnych norm obszarowych, nie stanowi wyjaśnienia dla niezastosowania art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r., gdyż posługuje się odmienną terminologią (wykorzystującą kryterium norm obszarowych), aniżeli przepis art. 10 ust. 1, posługujący się kategorią "gospodarstwa rolnego". W konsekwencji organ wywłaszczeniowy, w ocenie sądów nie wskazał, czy powodem nieprzyznania K. C. nieruchomości zamiennej jest to, że nieruchomość wywłaszczana nie stanowi "gospodarstwa rolnego", czy to, że "nie ma możliwości" dostarczenia nieruchomości zamiennej. Mając powyższe na uwadze organ powołał się na zawartą w ustawie Kodeks cywilny (art. 553) definicję gospodarstwa rolnego, w myśl której za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zgodnie zaś z przepisami dekretu z 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym (Dz. U. z 1951 r. Nr 38, poz. 283) za gospodarstwo rolne uważa się ogólny obszar gruntów położonych na terenie gromad (miasta, osiedla), które stanowią własność lub są w posiadaniu jednej osoby fizycznej (art. 1 ust. 2). W aktach archiwalnych brak jest jakiejkolwiek informacji, że K. C. był płatnikiem podatku gruntowego lub podatku od nieruchomości. Materiał dowodowy nie wskazuje, aby K. C. prowadził działalność zakontraktowaną, tylko działalność służącą własnym celom. Organ zwrócił nadto uwagę, że na podstawie ustawy z 1958 r. jako zasadę przyjmowano przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej. Skoro sam ustawodawca dokonał w regulacji obejmującej przyznanie nieruchomości zamienne, zastrzeżenia "w miarę możności", które zostało wykreślone z tego przepisu dopiero w 1982 r., to w dacie wydawania spornych decyzji organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym. Dlatego jego wykorzystanie tym samym nie czyni decyzji nieważnej, gdyż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa właśnie przez uznaniowe kształtowanie treści decyzji. Organ uznał, że w niniejszej sprawie kwestia przyznania nieruchomości zamiennej nie była kwestią priorytetową nad odszkodowaniem w formie pieniężnej, bowiem wywłaszczona nieruchomość nie należała do kategorii spełniających przesłanki art. 10 ustawy z 1958 r., a organ wywłaszczeniowy dysponował uznaniem w tej kwestii. Organ przywołał w tej kwestii orzecznictwo, z którego wynika, że żaden przepis ustawy z 1958 r. nie nakazuje obligatoryjnej realizacji wniosku o przydział zamiennej nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość była położona w granicach miasta. Zasady przyznawania nieruchomości zamiennej, określone w art. 10 ust. 1 ww. ustawy, dotyczą tylko nieruchomości rolnych położonych poza obszarami miast. (por. wyrok NSA z 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 388/15). Organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach miasta [...]. Będąc związanym oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do wystąpienia rażącego naruszenia przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., organ stwierdził nieważność kwestionowanych decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Organ wyjaśnił, że nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu przejmującego określone mienie na rzecz Skarbu Państwa, którego skutków organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji. Organ uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy wywłaszczona działka nr [...] o pow. 1,0333 ha stanowi obecnie działki nr [...] i nr [...] obręb [...] oraz działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że działki nr [...], nr [...], nr [...][...] i nr [...], obręb [...] są własnością Gminy [...] i znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa. Z dokumentów stanowiących podstawy wpisu w księdze wieczystej wynika, że prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynku, a następnie umowami sprzedaży zawartymi w formie aktów notarialnych zostały ustanowione odrębne własności lokalów mieszkalnych. Skoro wywłaszczona nieruchomość znajduje się z użytkowaniu wieczystym spółki, to należy badając decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1963 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...], należy stwierdzić, że zostały wydane z naruszeniem prawa. W odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] obręb [...] , organ wskazał, że z treści księgi wieczystej [...] wynika, iż są własnością Gminy [...] i stanowią drogę – ul. G. – która jest drogą gminną. Nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej, powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (tj. Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe oznacza, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyna dopuszczalna forma obrotu takimi nieruchomościami polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w ww. art. 2a, w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1206/01). Tym samym w stosunku do działek nr [...] i nr [...], obręb [...], także wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co oznacza, że organ nie może w tej części stwierdzić nieważności tylko zobligowany jest do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa w tej części. Z uwagi na wystąpienie w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych organ nadzorczy zobowiązany jest stwierdzić wydanie decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] i poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1963 r. nr [...] z naruszeniem prawa. Jednocześnie konsekwencją stwierdzenia nieważności (tak wskazał organ ale chodzi o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa – przypis Sądu) ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].10.1963 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].03.1964 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia, jest stwierdzenie – konsekwentnie do uwagi poczynionej powyżej – wydania z naruszeniem prawa badanej w trybie nadzorczym decyzji w całości, tj. również w części dotyczącej odszkodowania. Z orzecznictwa wynika, że kwestia odszkodowania stanowi element wtórny do samego wywłaszczenia, bez wywłaszczenia nie ma odszkodowania (patrz wyrok NSA z dnia 31.07.2014 r. sygn. akt I OSK 166/13 publ. CBOSA). Odszkodowanie należy się za wywłaszczoną nieruchomość. Oznacza to, że sprawa wywłaszczenia nieruchomości ma charakter pierwotny w tym znaczeniu, iż wywłaszczenie poprzedza ustalenie odszkodowania, chociaż oba te elementy stanowią integralne składniki decyzji administracyjnej. Zniweczenie rozstrzygnięcia o wywłaszczeniu powoduje zniweczenie rozstrzygnięcia o odszkodowaniu zawartego w decyzji (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.2010 r. sygn. akt I OPS 14/09 publ. CBOSA). A zatem skoro w części dotyczącej wywłaszczenia wystąpiły nieodwracalne skutki prawne to w części odszkodowania także wystąpiły, bowiem decyzja orzekająca o odszkodowaniu dzieli los decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. Pismem z [...] września 2017 r. D. C., reprezentowany przez adw. M. L. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].08.2017 r. nr [...]. Zaskarżoną do WSA decyzją (numer podany na wstępie) Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju, powołując się na wiążącą organ ocenę prawną i wskazówki co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 16 czerwca 2016 r" sygn. akt I OSK 2523/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z 28 października 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2223/16. Organ II instancji podzielając stanowisko organu I instancji, uznał, że prawidłowo ocenił Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], iż decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z [...] marca 1964 r. nr [...] oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1963 r. nr [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, bowiem w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Konsekwencją uznania, iż wywłaszczenie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest również konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całości decyzji, tj. również części, w której orzeczono o odszkodowaniu. Jednakże zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym orzeczenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa powoduje, że skutek wywłaszczenia zostaje utrzymany w mocy. Tym samym utrzymana w mocy musi zostać również decyzja w części ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie, w jakim decyzja stwierdza wydanie decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. i poprzedzającego ją orzeczenia z naruszeniem prawa, złożył D. C. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uznanie, że w stosunku do działek o numerach [...], [...], [...] i [...] obręb [...] oraz działek o numerach [...] oraz [...] obręb [...] wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem podmiotu [...] Sp. z o.o. Sp.k. za stronę wobec braku uzasadnionych do tego podstaw, art. 35 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące bezczynnością organu polegającą na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w powyżej powołanym przepisie. Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. w zaskarżonym zakresie, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa fachowego pełnomocnika według norm prawem przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa, W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja, w której decyzja mogłaby wywołać nieodwracalne skutki prawne. Skarżący kwestionuje w tym zakresie, że o nieodwracalności skutków prawnych świadczy fakt, że działki oznaczone numerami [...], [...], [...] oraz [...] obręb [...] są własnością Gminy [...] i znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o. o. Sp. Komandytowa. Powołał w tym zakresie uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., w treści której dopuszczono stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji (OPS [...]). W zakresie działek oznaczonych numerami [...] oraz [...] obręb [...], przywołując stanowiska wyrażane w orzecznictwie, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji, skarżący wskazał że nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., I SA/Wa 1699/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedzibą w Warszawie z dnia 5 września 2013 r., II SA/Wa 788/13). Dotyczy skutków prawnych a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny zatem być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13. lutego 2014 r., II GSK 1884/12). Ponadto, skarżący sprzeciwia się uznaniu przez organ, że kwestionowane decyzje nie są dotknięte wadą skutkującą stwierdzeniem ich nieważności w zakresie rażącego naruszenia przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisu art. 28 k.p.a. skutkującego uznaniem podmiotu [...] Sp. z o.o. Sp.k. za stronę wobec braku uzasadnionych do tego podstaw skarżący wskazał, że zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze -względu—na-swój interes-prawny łub - obowiązek. W ocenie-skarżącego przedmiotowe postępowanie w żadnym zakresie nie dotyczy interesu prawnego bądź obowiązku [...] Sp. z o.o. Sp.k. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art, 35 k.p.a., w ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu. W związku ze wskazaniem na powyższe okoliczności, wniosek w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy uznać za jak najbardziej zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja wydana na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrokiem z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2523/14) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2109/13 i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wyrokiem z 28 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2223/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] czerwca 2013 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lipca 2012 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] marca 1964 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] października 1963 r. nr [...]. Organ zatem ponownie rozpatrując sprawę, w myśl art. 190 i 170 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa zawartą w ww. wyrokach. Przypomnieć zaś należy, że z treści wyroków wiążących organ w sprawie wynika, iż w przypadku rozstrzygania o wywłaszczeniu części nieruchomości, pominięcie ustaleń w zakresie przesłanki określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. stanowi rażące naruszenie prawa, a więc kwalifikowane, tj. o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, niebudzącym wątpliwości, czyli takim, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. NSA wskazał także, że w postępowaniu o wywłaszczenie spornej nieruchomości nie zbadano, czy możliwe było dokonanie wywłaszczenia części nieruchomości, należącej do K. C. a konkretnie czy spełniona jest przesłanka określona w art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten bowiem w obowiązującym wówczas stanie prawnym stanowił o bezwzględnym warunku prawidłowego wywłaszczenia części nieruchomości. Jak wskazał WSA w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2223/16, nie ma wątpliwości, że orzeczenie wywłaszczeniowe dotknięte jest kwalifikowaną wadą bowiem nie rozstrzyga o tym, czy w wyniku wywłaszczenia pozostała część spornej nieruchomości nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. Rzeczą organu było zatem uwzględnienie tego stanowiska. W ocenie Sądu, organ w obecnie zaskarżonej decyzji, stanowisko to uwzględnił. Z przyczyn jednak oczywistych był zobowiązany do zbadania – w sytuacji stwierdzenia, że orzeczenie badane w postępowaniu nadzorczym, obarczone jest wadą kwalifikowaną – czy w sprawie wystąpiła przesłanka opisana w art. 156 § 2 k.p.a in fine, która przewiduje, że w razie gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie stwierdza się nieważności decyzji. Organ zobowiązany jest do tego na mocy art. 158 § 2 k.p.a. W każdej bowiem sprawie prowadzonej w trybie nadzoru, organ w pierwszej kolejności musi ustalić czy decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli tak nie jest – odmawia, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – stwierdzenia jej nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.). Jeśli natomiast organ uzna, że decyzja jest nieważna, wtedy dopiero musi zbadać, czy może orzec o jej nieważności, czy też stoi temu na przeszkodzie treść art. 156 § 2 k.p.a. Jeżeli zachodzą przeszkody wskazane w tym ostatnim przepisie, organ wydaje rozstrzygnięcie przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika zatem, że kontrolując w trybie nadzorczym decyzję wywłaszczeniową, na skutek wydania wyroku stwierdzającego że decyzja ta obarczona jest wadą uzasadniającą stwierdzenie nieważności, organ był uprawniony i zobowiązany do zbadania czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela argumentację przedstawioną przez organ w zakresie ustalenia zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Nie ma sporu w doktrynie i orzecznictwie, że z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym mamy do czynienia wówczas, gdy cofnięcie, zniesienie, bądź odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego. Innymi słowy administracja nie dysponuje instrumentami do tego, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Jak zasadnie wskazuje organ, odwrócenie skutku jako wywołała decyzja jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania (nieodwracalnych dla organu) czynności prawa cywilnego.(por. wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1585/12, LEX nr 1430368) Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznanej sprawie. Spółka prawa handlowego nabyła bowiem prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w formie aktów notarialnych nieruchomości objętych orzeczeniem wywłaszczeniowym (obecne dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], które wchodziły w skład wywłaszczonej działki nr [...]). W takiej sytuacji "odwrócenie" skutku w postaci przejścia prawa rzeczowego na nieruchomości nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie przed sądem powszechnym. Jak wskazał organ, z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...] są własnością Gminy [...] i znajdują się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółka z o.o. Spółka Komandytowa. Z dokumentów stanowiących podstawy wpisu w księdze wieczystej wynika, że prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie własności budynku z dnia [...] grudnia 1995 r., a więc przed wszczęciem postępowania nadzorczego, a następnie umowami sprzedaży zawartymi w formie aktów notarialnych zostały ustanowione odrębne własności lokalów mieszkalnych. Z powyższych względów ani zarzuty ani argumentacja na ich poparcie przedstawiona przez pełnomocnika skarżącego, uwzględniona zostać nie mogła. Tożsama ocena prawa w zakresie nieodwracalności skutków prawnych dotyczy działek nr [...] i nr [...], z obrębu [...]. Z treści księgi wieczystej [...] wynika, że są własnością Gminy [...] i stanowią drogę ul. G., która jest drogą gminną. Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania dotyczące interpretacji pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych", Sąd podziela wyrażone przez organ w skarżonej decyzji stanowisko, że nadanie wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej, powoduje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadanie nieruchomości charakteru drogi publicznej następuje w drodze uchwały. Organ administracji nie jest władny tej okoliczności zmienić, tym bardziej że przesłanki do nadania takiego charakteru przewiduje ustawa. Nadanie zatem wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej jest zdarzeniem prawnym, którego organ administracji publicznej nie może cofnąć, znieść ani odwrócić w ramach przysługujących mu kompetencji. Podnoszona przez skarżącego koncepcja bezpośrednich skutków wywołanych decyzją, dotyczy sytuacji, gdy ukształtowany stan prawny, stanowiący stan którego organ administracji – zgodnie z ww. koncepcjami – nie jest władny cofnąć, jest konsekwencją wydanie innych (niż badana w konkretnym postępowaniu nadzorczym) decyzja. Wówczas mamy do czynienia z pośrednimi skutkami prawnymi, bowiem to nie decyzja kontrolowana, ale inna decyzja administracyjna, wywołała dany stan prawny. W rozpoznanej sprawie jednak nie mamy do czynienia z taką sytuacją, stąd argumenty te Sąd uznał za niezasadne. Za prawidłowe Sąd uznaje również stanowisko organu dotyczące rażącego naruszenia prawa w kontekście normy wskazanej w art. 10 ust. 1 ustawy z 1958 r. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie ustawy z 1958 r. jako zasadę przyjmowano przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności dostarczenie nieruchomości zamiennej. Skoro sam ustawodawca dokonał w regulacji obejmującej przyznanie nieruchomości zamienne, zastrzeżenia "w miarę możności", które zostało wykreślone z tego przepisu dopiero w 1982 r., to w dacie wydawania spornych decyzji organy administracyjne dysponowały uznaniem administracyjnym. Skoro tak, to nie można mówić o rażącym naruszeniu tego przepisu. Nadto, zgodzić się należy z organem, że w niniejszej sprawie kwestia przyznania nieruchomości zamiennej nie była kwestią priorytetową nad odszkodowaniem w formie pieniężnej, bowiem wywłaszczona nieruchomość nie należała do kategorii spełniających przesłanki art. 10 ustawy z 1958 r., wobec braku ustalenia, że leżała poza granicami miasta a nadto wobec faktu, że organ wywłaszczeniowy dysponował uznaniem w tej kwestii. Zasady przyznawania nieruchomości zamiennej, określone w art. 10 ust. 1 ww. ustawy, dotyczą tylko nieruchomości rolnych położonych poza obszarami miast. (por. wyrok NSA z 29 października 2015 r. sygn. akt I OSK 388/15). Tymczasem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach miasta [...]. Z oczywiście niezasadny uznał Sąd zarzut w zakresie naruszenia art. 28 kpa, które to naruszenie zdaniem skarżącego przejawia się w niezasadnym uznaniu za stronę postępowania spółki [...] Sp. z o. o. Sp.K. Sąd nie ma wątpliwości, że użytkownik wieczysty nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, ma interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Wobec braku przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia dla powyższego zarzutu, Sąd poprzestaje na wyjaśnieniu, że decyzja która ma zapaść w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do nieruchomości, której dany podmiot jest użytkownikiem wieczystym, bez wątpienia dotyczy praw obowiązków tego podmiotu. Pozbawiony doniosłości prawnej w kontekście prawidłowości decyzji i wpływu na wynik sprawy jest zarzut dotyczący naruszenia ar. 35 k.p.a. Egzekwowanie wypełnienia przez organ obowiązków wynikających z tego ostatniego przepisu następuje w drodze skargi na bezczynność organu bądź przewlekłość postępowania. Brak jest natomiast podstaw dla twierdzenia, że niedochowanie terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. stanowi uchybienie mające wpływ na merytoryczne rozpoznanie sprawy i samo w sobie winno stanowić podstawę do uchylenia kontrolowanej decyzji. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 155 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że przez określone w art. 155 p.p.s.a. "istotne naruszenie prawa", należy rozumieć naruszenie prawa tego rodzaju, że choć nie stanowi ono bezpośredniej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, to świadczy w sposób oczywisty o nieprawidłowościach w rozumieniu lub/i stosowaniu prawa przez organ administracji. Sąd orzekający w sprawie takiego rodzaju naruszeń się nie dopatrzył, czego wyraz dał w zaprezentowanych powyżej motywach uzasadnienia. Brak było również podstaw do uwzględnienia wniosku o łączne rozpoznanie sprawy ze sprawami IV SA/Wa 2802/17 i IV SA/Wa 2801/17. Przesłanki łącznego rozpoznania sprawy są wskazane w art. 111 p.p.s.a., w myśl którego: § 1. Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. § 2. Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. Przesłanki obligatoryjnego połączenia spraw w ocenie Sądu nie wystąpiły, natomiast Sąd nie uznał za właściwe połączenia spraw w oparciu o § 2, z uwagi na istotne różnice pomiędzy sprawami. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.