IV SA/Wa 1051/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Alina Balicka Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. i R. G. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor") z [...] lipca 2018 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Dyrektor odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. G. i R. G. (dalej: "skarżący") z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], uchylającego w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. II. Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych poczynionych przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej. II.1. [...] Urząd -Wojewódzki w [...], przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], przekazał do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, pismo M. G. i R. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. Analiza formułowanych w ww. piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. żądań wnioskodawców nie pozwalała na jednoznaczne ustalenie intencji w nim zawartych, dlatego też Generalny Dyrektor pismem z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], wezwał wnioskodawców do sprecyzowania – w terminie 14 dni od daty doręczenia powyższego wezwania - treści żądania zawartego w ww. piśmie. Pismo skarżących z dnia [...] kwietnia 2018 r., które adresowane było do Wojewody [...], wnioskodawcy zatytułowali jako "zażalenie na Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]" i wnieśli m. in. o "wyciągnięcie wniosków łącznie z wydaleniem z pracy w/w Dyrektora Środowiska w [...]", jak również o "(...) spowodowanie wykupu zniszczonej nam nieruchomości wraz z zakazem w/w bezprawnego działania ze szkodą dla otoczenia m. in. z parowania ścieków i jeziora". M. G. i R. G. zostali poinformowani, że nieuzupełnienie powyższych braków w terminie określonym ww. wezwaniem spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o dotychczas posiadane przez organ dowody i materiały. Z akt sprawy wynika, że ww. wezwanie zostało skutecznie doręczone wnioskodawcom w dniu [...] czerwca 2018 r., a zatem termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie upłynął w dniu [...] czerwca 2018 r. Do organu nie wpłynęła odpowiedź wnioskodawców na wezwanie. Z uwagi na powyższe, zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska przyjął, iż ww. wezwanie M. G. i R. G. z dnia [...] kwietnia 2018 r. - z uwagi, iż odnosi się m. in. do kwestii wypłaty odszkodowania i wykupu nieruchomości - zostanie potraktowane jako wniosek o: - stwierdzenie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], uchylającego w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, oraz - stwierdzenie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2017 r" znak: [...], orzekające o zwrocie Wnioskodawcom podania dotyczącego wypłaty odszkodowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Generalny Dyrektor przypomniał, że M. G. i R. G. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skierowanym do Wojewody [...] wnieśli o wypłacenie im odszkodowania za dewastację jeziora [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. przekazał przywołany wyżej wniosek Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] wskazując, że organ ten jest organem właściwym do spraw, o których mowa w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954), zwana dalej "ustawą szkodową". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ustawy szkodowej, nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Generalny Dyrektor, po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] stycznia 2017 r. wniesionego przez M. G. i R. G., postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że żądanie skarżących wniesione do Wojewody [...] było konkretnie określone jako żądanie wypłacenia odszkodowania, co nie może być przedmiotem rozpatrzenia prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy szkodowej. Niedopuszczalna jest również zmiana kwalifikacji żądania. Organ wyjaśnił również, że zagadnienie szkody w środowisku dotyczące nieruchomości skarżących, której zgłoszenie zostało dokonane w 2009 r., było przedmiotem oddzielnego postępowania zakończonego decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2016 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 4 października 2017 r. (IV SA/Wa 736/17) oddalił skargę wnioskodawców na postanowienie Generalnego Dyrektora [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., orzekł o zwrocie M. G. i R. G. podania z [...] grudnia 2016 r. dotyczącego wypłaty odszkodowania za dewastację jeziora [...]. Generalny Dyrektor, po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. Prawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2017 r. (IV SA/Wa 1065/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wnioskodawców na postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] marca 2017 r. nr [...]. II.2. Uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienie z [...] lutego 2017 r. Generalny Dyrektor przytoczył art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. oraz stwierdził, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie powoduje wszczęcia postępowania nieważnościowego. Złożenie takiego wniosku uruchamia jedynie tzw. postępowanie wstępne. Generalny Dyrektor podkreślił, że oddalenie skargi wnioskodawców w sprawie IV SA/Wa 736/17 nie nastąpiło z przyczyn formalnych (tj. braku przymiotu strony), a z przyczyn merytorycznych. Niedopuszczalna jest w takim przypadku ocena przez Generalnego Dyrektora ewentualnego wystąpienia wad kwalifikowanych (art. 156 § 1 k.p.a.) postanowienia [...] lutego 2017 r. Byłoby to bowiem równoznaczne z kwestionowaniem prawomocnego wyroku sądowego zapadłego w konkretnej sprawie. To zaś jest niedopuszczalne z punktu widzenia treści przepisu art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Reasumując organ stwierdził, że negatywną przesłanką przedmiotową badania zgodności z prawem postanowienia Generalnego Dyrektora z [...] lutego 2017 r. III.1. Skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora wnieśli M. i R. G.. wnieśli o przyjęcie i rozpoznanie ich skargi oraz o skuteczne zobowiązanie Generalnego Dyrektora do zajęcia się sprawą dewastacji jeziora [...], lasu i działki [...]. Wnieśli ponadto o naprawienie wyrządzonej im szkody przez Prezydenta Olsztyna oraz przez Generalnego Dyrektora. Wskazali, że na skutek zanieczyszczenia, które miało miejsce na ich nieruchomości w związku z zaniedbaniami organów doszło do wytrucia w jeziorze ryb wraz z narybkiem na planowaną hodowlę, wytrucia innych zwierząt, eutrofizacji jeziora, zniszczenia lasu jako osłony jeziora, zalania całej działki. Wskazali, że organy zlekceważyły opinię biegłego C. G., który postulował wykup działek i jeziora. Podnieśli, że na skutek zanieczyszczenia ich rodzina została pozbawiona źródła dochodu w postaci prowadzenia działalności rolniczej oraz prowadzenia ośrodka turystycznego. Działania organów określili mianem "nieodpłatnego wywłaszczenia". Zwrócili uwagę, na swój zły stan zdrowia w postaci licznych chorób i wskazali, że z są już zmęczeni przedłużającym się postępowaniem. III.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Sąd kontroluje wyłącznie legalność postanowienia Generalnego Dyrektora z [...] lipca 2018 r., znak: [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora z [...] lutego 2017 r., znak: [...], którym to orzeczeniem uchylono w całości postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] grudnia 2016 r. (znak: [...]) odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest uprawniony do oceny innych aktów administracyjnych, które zostały wydane przez Generalnego Dyrektora lub Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na skutek licznych wystąpień kierowanych do tych organów w ostatnich latach przez skarżących, a związanych z kwestią ewentualnej dewastacji jeziora [...]. IV.3. Zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, a jego podstawę stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w oparciu o art. 61a k.p.a. ma charakter formalny, tj. jest wynikiem przyjęcia przez organ, że zachodzą przeszkody prawne do prowadzenia postępowania. W odniesieniu do postępowania nieważnościowego oznacza to m. in., że organ nadzoru w takim przypadku nie orzeka co do istoty sprawy, tj. nie formułuje ocen co do zasadności zarzutów wydania aktu administracyjnego w warunkach nieważności, a jedynie stwierdza, że zachodzą przeszkody do przeprowadzenia takiej merytorycznej oceny. W przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podstawą odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego może być w szczególności okoliczność, że sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na kwestionowaną decyzję lub postanowienie (por. np. wyroki NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2572/14 oraz z 10 stycznia 2018 r., II OSK 1899/16 - CBOSA). Należy mieć po pierwsze na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on zatem wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych (zob. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Po drugie, oceny prawne wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Rzeczone związanie ocenami prawnymi dotyczy również wyroków oddalających skargę (por. np. wyroki NSA z 16 marca 2017 r., I FSK 1772/15 oraz z 15 marca 2018 r., II OSK 481/18 - CBOSA). Po trzecie, prawomocny wyrok sądu administracyjnego korzysta z waloru prawomocności materialnej (art. 170 p.p.s.a.) oraz powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Istota prawomocności materialnej orzeczenia dotyczy skutków rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Ratio legis przepisu art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Moc wiążąca określona w tym przepisie oznacza, że wskazane tam podmioty muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skutkiem zaś zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. np. wyrok NSA z 20 października 2016 r., II GSK 262/15, CBOSA). Zasada prawomocności materialnej orzeczeń sądowych ma silne oparcie w konstytucyjnej zasadzie pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP), a także jest jedną z gwarancji powagi orzeczeń sądowych, tak ważnej dla zachowania demokratycznego porządku prawnego,. Reasumując, co do zasady prawomocne oddalenie skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie wyłączy możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia (por. np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2572/14, CBOSA; W. Piątek, Powaga rzeczy osądzonej wyroku sądu administracyjnego, Warszawa 2015, s. 175 – 180). Równocześnie należy zauważyć, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym nie istnieje wyraźne ustawowe wyłączenie trybu nieważnościowego w odniesieniu do decyzji, co do których prawomocnie oddalono skargę (inaczej niż ma to miejsce w postępowaniu podatkowym – zob. art. 249 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej). Stąd też NSA w uchwale składu 7 sędziów z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 nr 2, poz. 1) wyjaśnił, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie: postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. – (uwaga WSA w Warszawie) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Dla właściwego odczytanie tej uchwały należy sięgnąć do jej uzasadnienia. Wskazano tam, że nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Reasumując, również w świetle uchwały I OPS 6/09, wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 732/17 oraz z 6 grudnia 2018 r., I GSK 927/18 - CBOSA). IV.4. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze przypomnieć, że w świetle sentencji i uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie IV SA/Wa 736/17 nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że oddalenie skargi w tej sprawie miało charakter merytoryczny, a nie formalny (np. z powodu braku interesu po stronie skarżących). Innymi słowy, powodem oddalenia skargi wnioskodawców było stwierdzenie przez WSA w Warszawie, że postanowienie Generalnego Dyrektora z [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) nie jest obarczone jakąkolwiek z wad uzasadniających wyeliminowanie tego orzeczenia z obrotu prawnego, w tym wadą skutkującą nieważnością tego postanowienia (art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po drugie, ani w postępowaniu przed organem, ani w postepowaniu przed sądem, skarżący nie twierdzili, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie GDOŚ tożsame z postanowieniem tego organu z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. albo zachodzi inna przyczyna nieważności, która, obiektywnie rzecz ujmując, nie mogła być znana Sądowi orzekającemu w sprawie w sprawie IV SA/Wa 736/17 na podstawie akt. Reasumując, w sprawie nie zaszły wyjątkowe okoliczności (w opisanym wyżej znaczeniu), które pozwalałyby Generalnemu Dyrektorowi, pomimo istnienia w obrocie prawomocnego wyroku WSA w Warszawie oddalającego skargę, wszcząć postępowanie nieważnościowe i wydać postanowienie co do istoty w odniesieniu do postanowienia tego organu z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.