I GSK 927/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 594/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji oraz umorzenia postępowania I instancji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016r., sygn. akt VIII SA/Wa 594/15 M. M. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania I instancji. Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z dnia [...]9 lipca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Radomiu (dalej: Kierownik Biura) wznowił postępowanie w sprawie zakończonej prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. o przyznanie renty strukturalnej bez zwiększenia na współmałżonka. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję przyznającą rentę strukturalną oraz wydane w następstwie rozstrzygnięcia określające wysokość świadczenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: Dyrektor) z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wskutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. uchylił zarówno decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 r. jak i decyzję z organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 782/10 oddalił wywiedzioną od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Dyrektor decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że w czasie składania wniosku żona skarżącego nie spełniała warunków o przyznanie zwiększenia renty z tytułu pozostawania w związku małżeńskim. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 759/12 oddalił skargę małżonki M. na decyzję Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2012 r., zaś NSA wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II GSK 802/13 oddalił jej skargę kasacyjną. W dniu [...] września 2012 r. małżonkowie M. złożyli do Prezesa ARiMR wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2012 r. Orzekając na skutek odwołania, MRiRW decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR i umorzył postępowanie I instancji w całości jako bezprzedmiotowe. Stwierdził przede wszystkim, że kwestionowana decyzja była już przedmiotem kontroli sądowej. MRiRW podniósł, że skoro sądy administracyjne obu instancji uznały, że decyzja jest zgodna z prawem, oznacza to, że organy administracji publicznej nie mogą prowadzić postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. W tym stanie rzeczy zaszły przeszkody przedmiotowe do prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, w sytuacji dokonania już kontroli sądowej kwestionowanej decyzji, brak było podstaw do podjęcia przez Prezesa ARiMR rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie nieważności wyżej wymienionej decyzji, a postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, wskazał, że istotą sporu jest ocena, czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy ustalił, że postępowanie w przedmiocie zwiększenia renty strukturalnej dla skarżącego stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie należało je umorzyć. WSA stwierdził, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Dyrektora z dnia [...] sierpnia 2012 r. była objęta przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 759/12 oddalił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II GSK 802/13 oddalił skargę kasacyjną. Tym samym potwierdzono, co podniósł MRiRW, że kontrolowana decyzja była niewadliwa również pod kątem wad kwalifikowanych objętych art. 156 § 1 k.p.a., zaś fakt, że skarżący nie podnosił zarzutów nieważności postępowania nie może przesądzać, iż Sąd nie brał ich pod uwagę z urzędu. W tym stanie rzeczy MRiRW zasadnie uznał, że nadzwyczajna kontrola decyzji już raz skontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niedopuszczalna i w związku z tym postępowanie prowadzone przez Prezesa ARiMR stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, t. j. 1. art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 133 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 - dalej k.p.a.) przejawiające się tym, że Sąd administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oddalił skargę z uwagi na bezpodstawne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy. 2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż organ prowadzący postępowanie odwoławcze zachował zasady określone w art. 7 i art. 77 k.p.a. i w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy faktycznie zaniechał podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza wyjaśnienia jaki charakter miało pismo wniesione przez M. i T.M. w dniu [...] marca 2015 r. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, poprzez brak uznania, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. Państwo M. złożyli ustne odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku w sprawie przyznania renty strukturalnej skarżącemu, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu [...] sierpnia 2005 roku zostało złożone ustne odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku co miało wpływ na dalszy tok postępowania w sprawie. 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 63, art. 64, art. 107, art. 128 k.p.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należytego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez błędne i lakoniczne odniesienie się przez Sąd do istotnych zarzutów podniesionych w skardze oraz prezentowanych w toku sprawy, sprowadzające się do błędnego odniesienia się do zarzutu strony co do faktu niewniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2015 r., a w konsekwencji przyjęcie argumentacji opartej na nieistniejących zarzutach strony skarżącej, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty są zarzutami procesowymi nawiązującymi do sprawy merytorycznej dodatku dla małżonka do renty strukturalnej. Decyzja, która była przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej jest natomiast decyzją procesową. Organ odwoławczy uchylił bowiem decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zatem zarzuty te nie odnoszą się zatem do istoty sprawy, która ma charakter procesowy. Skarżący kasacyjnie nie podważa przesłanek do umorzenia postępowania, które nastąpiło w wyniku działania organu odwoławczego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaniechania podjęcia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza wyjaśnienia jaki charakter miało pismo wniesione przez M. i T. M. z dnia [...] marca 2015 r. oraz wskazujące na przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym poprzez brak uznania, że w dniu [...] sierpnia 2005 r. Państwo M. złożyli ustne odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie przyznania renty strukturalnej są nieusprawiedliwione i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd i instancji. Zarzutami tymi nie można bowiem podważyć rozstrzygnięcia o charakterze procesowym uchylającego decyzję i umarzającego postępowanie przed organem I instancji. Podkreślić należy, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego miało ustalenie, że w sprawie decyzji co do której wszczęto postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., została już przeprowadzona kontrola sądowo administracyjna, zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, który działał w toku instancji w wyniku złożonej skargi kasacyjnej od orzeczenia Sądu I instancji. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem bierze z urzędu pod uwagę naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 759/12 na decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej dotyczącej przyznania renty strukturalnej po wznowieniu postępowania, a później oddalenie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt II GSK 802/13, oznacza, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym w odniesieniu do kontrolowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie stwierdzono naruszenia prawa, zarówno zwykłego, jak i kwalifikowanego, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (przesłanki do wznowienia postępowania), jak i 156 k.p.a. (przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji). Wyrażony w niniejszej sprawie pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tytułem przykładu warto przywołać twierdzenia z zapadłych w tym zakresie rozstrzygnięć. Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. (por. uchwałę NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010/2/18 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/18, LEX nr 2536679). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wad prawnych (wymienionych w art. 156 k.p.a.) samej decyzji, które istnieją w dacie wydania decyzji przez organ. Oddalenie więc skargi na tę decyzję, jest równoznaczne z dokonaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceny, że wada taka nie wystąpiła. W świetle art. 170 p.p.s.a. wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 561/18, LEX nr 2536679). Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 732/17, LEX nr 2412337). Tym samym brak było podstaw prawnych, aby ponownie toczyło się postępowanie w przedmiocie, który został już oceniony w postępowaniu sądowo administracyjnym. Z przedstawionych powodów zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieskuteczne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że sytuacja majątkowa i zdrowotna skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.