IV SA/Wa 1074/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru wyznaczonego od zachodu, północy i wschodu granicą administracyjną z gminą L. oraz od południa osią istniejącej ul. [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej rysunku planu będącego integralną częścią planu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, w zakresie przeprowadzenia częściowo po południowej stronie działki o nr ew. [...] położonej w P. drogi o symbolu 2 KDD; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 17.06.2009 r., sygn. akt II OSK 145/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1032/08, oddalający skargę J. K. na uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru wyznaczonego od zachodu, północy i wschodu granicą administracyjną z gminą L. oraz od południa osią istniejącą ulicy [...]. We wniesionej skardze J. K. zakwestionowała naniesiony na rysunku tego planu przebieg drogi o symbolu 2 KDD, na odcinku położonym po południowej stronie jej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w P.. Uprzednio skarżąca J. K. w dniu [...] kwietnia 2008 r. wezwała Radę Miejską w P., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) do usunięcia naruszenia prawa powołaną uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru wyznaczonego od zachodu, północy i wschodu granicą administracyjną z gminą L. oraz od południa osią istniejącą ulicy [...] (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.). W uzasadnieniu wezwania wskazała, iż jako właścicielka działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w P., posiada interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały. Upatruje go w podjęciu tej uchwały z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przeznaczeniu południowego fragmentu tej działki pod projektowaną drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2 KDD, czym w jej przekonaniu naruszono chronione konstytucyjnie, przysługujące jej prawo własności. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rada Miejska w P. odpowiadając na wezwanie, wskazała na jego bezzasadność, gdyż w ocenie Rady, nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, konsekwencją czego było odrzucenie skargi. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru wyznaczonego od zachodu, północy i wschodu granicą administracyjną z gminą L. oraz od południa osią istniejącą ulicy [...] ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) w części dotyczącej przeznaczenia południowego fragmentu działki nr [...] pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2 KDD i określoną w treści planu w § 24 ust. 1 pkt 3. Skarżąca podniosła, iż podstawą odrzucenia przez Radę Miejską w P. jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie może być sposób rozstrzygnięcia przez Burmistrza, a następnie Radę wniesionych w toku procedury planistycznej uwag do projektu planu. Ponadto strona skarżąca, na potwierdzenie słuszności skargi, powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu, wydanego na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, od wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2000 r, załączając uzasadnienie wyroku jako dowód w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o odrzucenie skargi wskazując, iż zaskarżoną uchwałą nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż o naruszeniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy ukształtowanie stosunku prawnego w sposób odmienny od woli podmiotu posiadającego interes prawny następuje w sposób bezprawny, czyli z naruszeniem prawa. Rada Miejska w P. podejmując zaskarżoną uchwałę była uprawniona do umieszczenia kwestionowanych przez skarżącą zapisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru wyznaczonego od zachodu, północy i wschodu granicą administracyjną z gminą L. oraz od południa osią istniejącą ulicy [...], Sąd uznał, że skarga jest oparta na uzasadnionych podstawach, gdyż uchwała ta w sposób bezprawny narusza interes prawny skarżącej. Rozpatrując ponownie wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż skarżąca dopełniła ustawowych przesłanek pozwalających na wniesienie niniejszej skargi. Zakwestionowany przez nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podstawę jego zaskarżenia stanowił natomiast art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie interes prawny skarżącej został naruszony przez zmianę przeznaczenia części jej nieruchomości położonej na obszarze objętym zakwestionowanym planem, a mianowicie działki o nr ew. [...] pod drogę dojazdową 2 KDD, a stosowne wezwanie Rady Miejskiej w P. do usunięcia naruszenia okazało się bezskuteczne. Oznacza to, że w świetle powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaistniały warunki do kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd. Zgodnie z art. 3 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten stanowi podstawę instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 4 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże nie tylko właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości, których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do treści art. 6 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Współkształtowanie przez miejscowy plan wraz z innymi przepisami prawa treści własności stanowi przewidziane w art. 140 kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenia w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem tzw. władztwa planistycznego gminy. Nadto zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą bezpośrednio wprowadzać zmian w stosunkach własnościowych, lecz wpływają na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ustawy). Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w odniesieniu do terenów przeznaczonych w planie do realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Gmina uprawniona jest bowiem przy uchwalaniu planu miejscowego do przeznaczania pod realizację celów publicznych nie tylko gruntów skomunalizowanych bądź należących do Skarbu Państwa, lecz również gruntów stanowiących własność osób fizycznych i prawnych. Ustawy zezwalają na to. Zakaz takich wywłaszczeń nie wynika również z przepisów Konstytucji RP, które chroniąc co do zasady prawo własności, równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21). Konstytucyjne regulacje dotyczące prawa własności wielokrotnie stanowiły przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W sposób najszerszy Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się na temat konstytucyjnych gwarancji prawa własności w pełnym składzie w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. P 11/98. Trybunał stwierdził wówczas, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom, a tym samym, także ochrona własności nie może mieć absolutnego charakteru. Z kolei w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż interpretacja przepisów konstytucyjnych dotyczących prawa własności musi brać pod uwagę całokształt przepisów konstytucyjnych. W świetle art. 64 ust. 3 oraz 31 ust. 3 Konstytucji warunkami dopuszczalności ograniczeń prawa własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu zaskarżona uchwała w kwestionowanej części wykracza poza granice tzw. władztwa planistycznego przysługującego Radzie Miejskiej w P., a przez to narusza konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę prawa własności. Z rysunku kwestionowanego planu wynika, że sporna droga o symbolu 2KDD została zaprojektowana dla nowopowstałych działek, wytyczonych po północnej i zachodniej części obszaru objętego tym planem, położonych w strefach od 1 MN do 6 MN oraz 21 MN. Zaprojektowano ją częściowo poprzez pomniejszenie obszaru tych działek. Nadto droga ta ma powstać kosztem tylko jednej spośród działek od dawna istniejących na tym obszarze i zabudowanych - kosztem działki skarżącej o nr ew. [...]. Okoliczność ta, wobec podnoszonej przez pełnomocnika skarżącej możliwości innego skomunikowania działek nowopowstałych, położonych po zachodniej stronie obszaru objętego planem, winna zostać rozważona przez Radę Miejską w P., tak by jej uprawnienie do władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie nosiło znamion arbitralności. Nadmienić przy tym na marginesie należy, iż Rada ta w dniu [...].05.2008 r. podjęła uchwałę nr [...], w której odrzuciła skargę J. K. na wskazany plan. Jednakże w jej uzasadnieniu nie wyjaśniono z jakich przyczyn droga ta winna zostać urządzona kosztem południowej części działki skarżącej o nr ew. [...], z pominięciem istniejącej służebności, za której pośrednictwem możliwe jest skomunikowanie tego obszaru z ul. [...]. Kwestię tę podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyroku, wiążącym skład obecnie orzekający. Sąd ten uznał, iż kluczowym pytaniem w sprawie jest, czy uchwalając ten plan Rada nie przekroczyła dopuszczalnych granic tzw. władztwa planistycznego oraz, czy wybór przebiegu drogi 2 KDD przez działkę skarżącej o nr ew. [...] nie zasługuje na zarzut arbitralnego działania i braku adekwatnego rozważenia mniej konfliktowego rozwiązania. Zbadania wymagało zatem, czy organy Gminy dołożyły należytej staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego przebiegu drogi, a zarazem zasadnego ze społecznego punktu widzenia. Droga 2 KDD - jak wynika z wycinka rysunku planu - została zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną (oznaczonym symbolami od 1MN - do 6 MN, 21 MN) i stanowiąca część układu komunikacyjnego, poprzez który teren ten uzyska dostęp komunikacyjny do drogi zbiorczej (ul. [...]) 1KZ poprzez drogę lokalną 1KDL. Jakkolwiek więc droga 2KDD stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową, to jednak ustalając szczegółowy przebieg tej drogi Rada winna rozważyć inną, alternatywną ewentualność połączenia jej z ul. [...]. Obligowały ją do tego zastrzeżenia skarżącej podnoszone podczas procedury planistycznej oraz późniejsze twierdzenia jej pełnomocnika, iż tereny oznaczone symbolami od 1MN - do 6 MN, 21 MN można w inny sposób skomunikować z ul. [...], wykorzystując ustanowioną służebność drogi koniecznej na działce o nr. ew. [...] oraz istniejący zjazd. Rada opracowując plan winna zatem ustalić, czy istotnie pociągnięcie drogi 2 KDD do południowo-wschodniej granicy działki skarżącej o nr [...], kosztem tej działki jest jedynym możliwym do zaakceptowania rozwiązaniem komunikacyjnym dla tego obszaru, wobec istniejącej służebności, za której pośrednictwem droga 2 KDD łączy się z ul. [...]. Rada Miejska w P. zobowiązana była zatem rozważyć, czy jest inna, niż przewiduje wycinek rysunku planu, możliwość skomunikowania terenów oznaczonych symbolami od 1MN do 6 MN oraz 21 MN. Przyjęte rozwiązanie widniejące na rysunku planu nie jest bowiem, w ocenie Sądu jednoznaczne, nie wskazuje na wyrazistą koncepcję Rady odnośnie skomunikowania przedmiotowego obszaru. Z jednej bowiem strony nieruchomości położone przy ul. [...] w dalszym ciągu zachowały bezpośrednie zjazdy na tę ulicę, widniejące na rysunku planu, co wskazuje na zamiar Rady pozostawienia większości istniejących zjazdów. Z drugiej natomiast wzdłuż północnej krawędzi tej ulicy wrysowano jednocześnie zieleń wysoką, która ma zostać zrealizowana. Nie wiadomo zatem, czy jedyną formą skomunikowania tego obszaru, z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, ma być włączenie ruchu do ul. [...] tylko za pośrednictwem drogi 1 KDL, a więc przyjęcie jednolitego dostępu komunikacyjnego do drogi zbiorczej. To rozwiązanie pociągałoby za sobą konieczność zajęcia południowej strony przedmiotowej działki skarżącej. Czy też dostęp ten nadal będzie zapewniony za pośrednictwem wielu dotychczas istniejących zjazdów, a jednym z nich byłby nadal zjazd realizowany za pośrednictwem istniejącej służebności drogowej. Przy przyjęciu tej drugiej koncepcji, na co wydaje się wskazywać rysunek planu, za rozwiązanie arbitralne należałoby uznać rozwiązanie przyjęte na rysunku planu odnośnie działki skarżącej o nr [...]. W ocenie Sądu rysunk planu nie został w tym zakresie sporządzony w sposób wyrazisty i jednoznaczny. Nie pozwala więc na precyzyjne odczytanie zamiarów Rady. Wobec niejasności rozwiązań przyjętych przez organ planistyczny uzasadnione było, w ocenie Sądu, żądanie skargi stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w części dotyczącej rysunku planu w zakresie przeprowadzenia częściowo po południowej stronie działki o nr. ew. [...] drogi o symbolu 2 KDD. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 i 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku Rada Miejska w P. winna powtórzyć procedurę planistyczna w niezbędnym zakresie, stosując się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.