IV SA/Wa 1094/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez H.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotycząca wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie sąsiednim. Stan faktyczny sprawy jest następujący: H.K.– współwłaścicielka nieruchomości nr ew. [...] położonej w W. złożyła w dniu [...] kwietnia 2013 r. do Wójta Gminy N., wniosek o przywrócenie stanu poprzedniego na działce sąsiedniej (nr ew. [...]). Zdaniem wnioskodawczyni, sąsiadka (E.O.) przez podwyższenie terenu swojej działki, doprowadziła do zalewania jej nieruchomości. Ponadto wilgotna ziemia może zniszczyć betonowy mur posadowiony na jej nieruchomości i oddzielający obie nieruchomości. Wójt Gminy N., w toku postępowania w tej sprawie ustalił, że nieruchomość E.O. (o nr ew. [...]) jest położona wyżej w stosunku do terenu działki nr [...] należącej do H. i E. K. Granica tych nieruchomości jest sporna. Ogrodzenie betonowe, posadowione przez E.K. na jego działce, zostało zdemontowane w toku postępowania. Wójt stwierdził ponadto, że przybudówka znajdująca się na działce H. i E. K. nie posiada rynien odprowadzających wodę opadową, co powoduje spływ wody na nieruchomość E.O. Na podstawie tych ustaleń organ I instancji stwierdził, że zmiana stosunków wodnych na gruntach stanowiących działki nr ew. [...] i [...] szkodliwie wpływa na grunt sąsiedni. W związku z tym, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.): 1) nakazał E.O. wyprofilowanie terenu jej nieruchomości ze spadkiem wynoszącym nie mniej niż 1 centymetr na długości 10 metrów w stronę przeciwną do działki skarżącej (o nr ew. [....]) w pasie o długości co najmniej 10 metrów od granicy z tą działką ([...]) oraz na całej szerokości działki o nr ew. [...] przy granicy z działką nr ew. [....], 2) nakazał H.K. i E.K. jako właścicielom działki nr ew. [...] wykonanie rynien odprowadzających wody opadowe z dachu przybudówki do budynku mieszkalnego posadowionego na ich nieruchomości. Zdaniem organu, wykonanie tych urządzeń przez właścicieli nieruchomości, zagwarantuje prawidłowy spływ wód gruntowych z ich działek i zapobiegnie szkodom na działkach sąsiednich. E.O. oraz H.K. i .E.K. wnieśli odwołania od decyzji Wójta Gminy N.. Skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji nieokreślenie terminu wykonania przez E. O. prac zapobiegających szkodom na jej gruncie. Z kolei E.O. podniosła, że nie dokonywała podwyższenia gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [..] kwietnia 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Wójt Gminy N. nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w zakresie przesłanek określonych w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Nie wyjaśnił bowiem, czy E.O. dokonała podwyższenia terenu nieruchomości oraz tego, czy położenie jej nieruchomości, powyżej nieruchomości skarżącej, jest przyczyną zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącej. Organ odwoławczy zarzucił ponadto organowi pierwszej instancji niewyjaśnienie kwestii ewentualnego związku konstrukcji dachu przybudówki skarżącej (braku rynien), na stan wód na jej nieruchomości oraz skutków zdemontowania betonowego ogrodzenia przez E.K. H.K. w skardze na tę ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zakwestionowała dokonane przez organ odwoławczy ustalenia faktyczne. Zdaniem skarżącej, szkody powstałe na jej gruncie są następstwem zmiany stanu wody na gruncie E.O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w powołanym przepisie. Żadne inne wady postępowania czy wady rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo ponieważ stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny. Granice postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy określa art. 136 k.p.a., pozwalając organowi odwoławczemu na usunięcie na żądanie strony lub z urzędu, we własnym zakresie, w ramach postępowania odwoławczego, wad postępowania dowodowego i na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ korzysta z kompetencji kasacyjnych, określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest obowiązany do wskazania w uzasadnieniu orzeczenia okoliczności wymagających wyjaśnienia, a także powinien uzasadnić, dlaczego nie może przeprowadzić dodatkowego postępowania we własnym zakresie. Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji kasacyjnej wydanej w postępowaniu odwoławczym, jest obowiązany do dokonania oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie naruszył w związku z tym art. 8 i art. 12 k.p.a. Zasada szybkości postępowania administracyjnego nie jest oczywiście wartością nadrzędną. Szybkość postępowania nie powinna kolidować z ciążącym na organie obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, a w szczególności z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 942/11, publ. LEX nr 1218905). Innymi słowy dyrektywa wnikliwego i szybkiego działania organu administracji, o której mowa w przepisie art. 12 k.p.a., nie uzasadnia zbytniego pośpiechu grożącego naruszeniem gwarancji procesowych strony postępowania. Kierując się tymi uwarunkowaniami w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Naruszenia te nie mogą być zaś usunięte w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie może bowiem sam przeprowadzić postępowania dowodowego w pełnym zakresie. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ dostatecznie wyjaśniło powody podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego. Należy przypomnieć, że dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i wydania zaskarżonej decyzji istotne znaczenie miały przepis art. 29 ustawy – Prawo wodne. Według tego przepisu, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust.1). Stosownie do art. 29 ust. 2 tej ustawy, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 tej ustawy). Sąd wyjaśnia, że decyzja o nałożeniu na właściciela gruntu obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne może być wydana, jeżeli: po pierwsze – właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie - zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Wynika z tego, że zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, by organ uwzględnił zgłoszone żądanie. Konieczne jest zaistnienie i ustalenie związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą, a szkodą na nieruchomości. Jeżeli postępowanie wyjaśniające potwierdzi istnienie tego związku, to wówczas organ jest zobowiązany nakazać, w drodze decyzji, właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 224/09). Trzeba przypomnieć, że organ I instancji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne nakazał E.O. oraz H.K. i E.K.– właścicielom gruntów o nr [...] i [...]w W. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Organ I instancji przyjął bowiem, posiłkując się dowodem z oględzin nieruchomości, że doszło do zmiany stanu wód na obu gruntach i zmiany te niekorzystnie wpływają na grunt sąsiedni. Zdaniem Kolegium takie rozstrzygnięcie jest przedwczesne, ponieważ zostało oparte na stanie faktycznym niedostatecznie ustalonym. Sąd, oceniając ustalenia faktyczne organu, poczynione na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, podziela stanowisko Kolegium, że nie wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w należyty sposób wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Mianowicie, nie wyjaśniono, czy E.O. dokonała podwyższenia terenu swojej nieruchomości, czy jest to, jak twierdziła strona w toku postępowania przed organem I instancji i następnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji, teren naturalny, wydmowy i nie ma możliwości zmiany jego ukształtowania. Nie wyjaśniono też przekonywująco, czy istniejące podwyższenie jej nieruchomości stanowi przyczynę zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącej. Pominięto również, istotne z punktu widzenia przepisu art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne ustalenia, jaki wpływ na spływ wody na działkę skarżącej ma przelewanie się wody pochodzącej z dachu przybudówki znajdującej na jej gruncie. Jak słusznie zauważył organ, jest prawdopodobne, że woda spływająca z terenu działki E.O. na grunt skarżącej to w większości woda przelewana na tę działkę z dachu przybudówki znajdującej się na działce skarżącej. Wreszcie brak jest ustaleń faktycznych dotyczących ewentualnego związku stanu wody na gruntach z demontażem ogrodzenia między spornymi nieruchomościami. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Według art. 7 k.p.a. na organach administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga – co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, pomiarów, wyliczeń. Dlatego w celu wyjaśnienia, czy wystąpiły działania i przez kogo podjęte, które doprowadziły do szkodliwej zmiany stanu wód na gruncie, zasadne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku : z dnia 15 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Bk 300/10, z dnia 6 marca 2013r., sygn. akt II SA/Bk 781/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 761/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 336/13). Reasumując, Sąd stwierdza, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie narusza prawa, ponieważ postępowanie przeprowadzone w pierwszej instancji zawiera wadę, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Musi być bowiem przeprowadzone prawidłowe - oparte na fachowej wiedzy biegłego - postępowanie wyjaśniające, dotyczące czy nastąpiły zmiany stanu wody, przyczyn tej zmiany oraz tego, czy te zmiany negatywnie wpływały na grunt sąsiedni. Zdaniem Sądu, Kolegium wyczerpująco wskazało organowi pierwszej instancji kwestie wymagające wyjaśnienia. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez ustalenia czy powstałe szkody były następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Dodać należy, że skoro w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie nie zostało przeprowadzone, to zasadnie organ odwoławczy uznał, że nie można wydać innej decyzji, niż decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z powyższego wynika, że skarga nie jest uzasadniona. Została ona skierowana pod adresem orzeczenia kasacyjnego, które miało na celu doprowadzenie do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, których nie mógł wyjaśnić organ II instancji, a które zostały podniesione przez skarżącą. Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.