IV SA/Wa 1131/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji własnej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], nakładającej na [...] S.A. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego na terenie [...] w K., działka nr [...], obręb [...], w zakresie zamiany terminu wykonania obowiązku. W uzasadnieniu podano, iż pismem z dnia 23 października 2017 r. [...] S.A. wystąpiła do organu I instancji o zmianę terminu wykonania obowiązku z decyzji nr [...], wydanej na podstawie art. 154 k.p.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 362 ust. 6 Poś, nałożył na [...] S.A. obwiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego w związku z zanieczyszczeniem substancjami ropopochodnymi środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] w K., określając termin wykonania obowiązku do dnia 31 lipca 2017 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1047/14, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3007/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] lipca 2013 r. w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązku. W odwołaniu [...] S.A. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 8 § 1, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 362 ust. 1 Poś na podstawie którego została wydania decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. został uchylony w dniu [...] września 2014 r., w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2014 r, poz. 1101). Organ I instancji prawidłowo uznał w świetle brzmienia par. 1 art. 154 k.p.a., że zmiana decyzji ostatecznej jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydania. Skoro przepis art. 302 ust. 6 Poś, na podstawie którego wydana została decyzja z dnia [...] lipca 2013 r., nie obowiązuje, to decyzja ta nie może być zmieniona w oparciu o art. 154 k.p.a. Stanowisko to znajduje oparcie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., II SA/Wa 1578/16. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. nie jest decyzją, o której mowa w art. 154 k.p.a. Organ wskazał, iż w myśl wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. II SA/Wa 500/17, pojęcie " nabycie prawa", użyte w art. 154 § 1 k.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidulane rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować, jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa. Zatem decyzje nakładające na stronę obowiązek są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawo. GIOŚ zgodził się z organem I instancji, że strona we wniosku z dnia 23 października 2017 r. o wszczęcie postępowania wprost określiła tryb, w jakim ma być ono prowadzone, powołując art. 154 k.p.a. Organ wskazał, iż NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., II OSK 2532/15, stwierdził, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, określenie przedmiotu żądania nie należy do sfery ocennej organu, a tylko i wyłącznie do strony. GIOŚ podkreślił, iż zmiana decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. może dotyczyć tylko takiej decyzji, która obowiązuje w dacie dokonania zmiany. Prawnie skuteczna możliwość zmiany decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego uzależniona jest od złożenia wniosku o zmianę tej decyzji przed upływem terminu zakończenia wskazanych prac. Stanowisko to znajduje poparcie w wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r., IV SA 1440/97 i wyroku WSA z dnia 4 października 2007 r., IV SA/Wa 2009/06, zgodnie z którymi uchylenie lub zmiana orzeczenia administracyjnego na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko takiego orzeczenia, które obowiązuje w dacie dokonywania zmiany. W konstatacji GIOŚ stwierdził, że skoro termin wykonania obowiązku w decyzji [...] lipca 2013 r. ustalono do dnia 31 lipca 2017 r., a wniosek o zmianę terminu został złożony po terminie. w którym działania powinny być zakończone, tj. w dniu [...] października 2017 r., zmiana ww. decyzji nie jest możliwa, gdyż od 1 sierpnia 2017 r. decyzja ta przestała kształtować jakiekolwiek prawa i obowiązki administracyjne oraz wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Powyższe oznacza, iż ww. decyzja przestała funkcjonować w obrocie prawnym, a w konsekwencji nie może być zmieniona lub uchylona. GIOŚ podkreślił, że podziela stanowisko organu I instancji, że nawet złożenie przez stronę wniosku w oparciu o art. 155 k.p.a. nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że w ramach wniosku o zmianę decyzji ostatecznej nie jest możliwa jej zmiana z powodu uchylenia podstawy prawnej stanowiącej podstawę wydania decyzji objętej wnioskiem, gdy należy uznać, że skoro norma prawna wyrażona w art. 154 § 1 k.p.a. jest normą pozwalającą na zmianę decyzji ostatecznej a brak jest normy szczególnej znoszącej ww. możliwość, to uchylenie podstawy prawnej, na której oparto wydanie decyzji nie skutkuje brakiem możliwości jej zmian y jeśli wyczerpane pozostają wszystkie przesłanki wyrażone w art. 154 § 1 k.p.a. i przez to jego niewłaściwe zastosowanie, - art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. barku wykonania przez oba organy obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz obowiązku czuwania nad tym aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w drodze braku wskazania, że w przypadku nałożenia na stronę decyzji obowiązku możliwość jej zmiany nie jest dopuszczalna w oparciu o art. 154 par. 1 k.p.a. lecz w oparciu o art. 155 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja zapadła w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art.154 k.p.a. Zgodnie z treścią § 1 tego artykułu decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołany przepis ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, po drugie za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Jak się podkreśla w orzecznictwie pojęcie "nabycia prawa" użyte w tym przepisie należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, jest rozstrzygnięciem na podstawie którego strona "nabyła prawa" ( por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA/Wa 3205/01). W orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowane jest również stanowisko, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. lub art. 155 k.p.a. jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym, co sprawa rozstrzygnięta weryfikowaną decyzją. O tożsamości sprawy decyduje tożsamość stron, tożsamość stanu faktycznego sprawy oraz tożsamość stanu prawnego sprawy. Innymi słowy tożsamość sprawy zachodzi gdy: a) w sprawie występują te same podmioty, b) w sprawie chodzi o tożsame pod względem treści prawa lub obowiązki, c) stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów, d) stan prawny jest niezmienny lub ciągły (por. "Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany". Przybysz Piotr, dostępny w LEX). Tak więc decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie tych kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia weryfikowanej decyzji. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że słuszne jest stanowisko organ, że w tej sprawie art. 154 k.p.a. nie mógł być stosowany. Decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], nakładająca na [...] S.A. obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego na terenie [...] w K., działka nr [...], obręb [...], ukształtowała bowiem sytuację prawną Spółki i jest rozstrzygnięciem, na podstawie którego "nabyła ona prawo". Skoro dla zastosowania opisanego trybu niezbędnym jest aby decyzja, która jest jego przedmiotem, nie tworzyła dla strony żadnych praw, to w sytuacji, gdy wskazana decyzja przyznaje takie prawo ( w tym konkretnym przypadku nakłada obwiązek) nie ma możliwości zastosowania trybu opisanego w art. 154 k.p.a. Wobec powyższego organy prawidłowo uznały, że w sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca zastosowanie art. 154 k.p.a., bowiem weryfikowana decyzja ostateczna z [...] lipca 2013 r. zawierała merytoryczne rozstrzygnięcie określające obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić należy, że przywołany przepis nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Z treści tego przepisu nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie. Podkreślić przy tym trzeba, że użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie przedstawia wątpliwości co do tego, iż obowiązek ów ma być realizowany w stosunku do osób dysponujących interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa - stron postępowania administracyjnego. Nie może on też być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym artykuł 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa. Nie może być też utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów, czy też zastępowaniem jej aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej" (por. wyrok z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1507/12, CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.