IV SA/Wa 1137/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi G. P., E. S., I. P. i A. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz G. P., E. S., I. P. i A. S. solidarnie kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku G. P., E. S., I. P. i A. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1969 r., nr [...], w części odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], powiat [...] o łącznej powierzchni 5.443 m2, oznaczonej jako parcele nr [...] o powierzchni 1.480 m2, nr [...] o powierzchni 497 m2, nr [...] o powierzchni 229 m2, nr [...] o powierzchni 329 m2, nr [...] o powierzchni 1.147 m2, nr [...] o powierzchni 1.455 m2 i nr [...] o powierzchni 306 m2, stanowiącej własność J. K. – Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zaskarżonej części. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu bez odszkodowania nieruchomości położonej w [...], powiat [...] o łącznej powierzchni 5.443 m2, oznaczonej jako parcele nr [...] o powierzchni 1.480 m2, nr [...] o powierzchni 497 m2, nr [...] o powierzchni 229 m2, nr [...] o powierzchni 329 m2, nr [...] o powierzchni 1.147 m2, nr [...] o powierzchni 1.455 m2 i nr [...] o powierzchni 306 m2, stanowiącej własność J. K.. Pismem z dnia 6 sierpnia 2016 r. G. P., E. S., I. P. oraz A. S. wystąpili do Ministra Infrastruktury i Budownictwa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu wniosku oraz zbadaniu akt sprawy, mając na uwadze, że zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. poz. 175), organem właściwym w sprawie jest Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdzono, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 1985 r., sygn. I SA 89/85, publ. ONSA 1985/1/30, z dnia 22 maja 1987 r., sygn. IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1/35). Zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 188/05, publ. CBOSA). Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, publ. CBOSA). Kwestionowaną decyzję z dnia [...] grudnia 1969 r. wydano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: ustawa wywłaszczeniowa lub ustawa), zatem w aspekcie zgodności z jej przepisami należało ocenić zaskarżone orzeczenie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, organ wywłaszczeniowy zawiadamiał o wszczęciu postępowania za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służą na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszało się na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej. Pismem z dnia [...] listopada 1969 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie wyznaczonej na dzień 20 listopada 1969 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W zawiadomieniu organ pouczył właściciela nieruchomości o możliwości przeglądania wniosku wraz z załącznikami oraz zgłaszania wniosków, a także o przeprowadzeniu rozprawy także pod nieobecność zainteresowanych. Minister uznał, że wymogi art. 16 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione. Zgodnie z art. 21 ustawy, odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej przeprowadzonej w dniu 20 listopada 1969 r., właściciel przedmiotowej nieruchomości – J. K. nie brał w niej udziału. Jednakże rozprawa ta odbyła się z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy wywłaszczenia oraz M. S., będącej córką właściciela hipotecznego zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości, która wniosła o przyznanie odszkodowania za grunt. W rozprawie nie wziął udziału biegły rzeczoznawca. Jego nieobecność stanowiła naruszenie art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niemniej jednak naruszenie to należało odnosić do całości postępowania w sprawie. Koniecznym zatem było ustalenie, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość przyznanego odszkodowania, a także dokonanie oceny, jaką funkcję pełnił przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. W myśl tego przepisu, odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy, a opinia ta powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z przepisu tego wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Natomiast sama nieobecność biegłego na rozprawie nie musi jeszcze powodować rażącego naruszenia prawa. Ustalenie odszkodowania w sprawie wywłaszczeniowej nastąpić powinno bowiem nie tyle po wysłuchaniu biegłego, a po wysłuchaniu opinii biegłego, co może również oznaczać odczytanie tej opinii na rozprawie. Skoro zatem z treści przepisów ustawy wywłaszczeniowej można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, to uznać należy, że nieobecność biegłego na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08, Lex Polonica nr 2475107, z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1461/2010, Lex Polonica nr 2621541). W niniejszej sprawie biegły, mimo że nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego, ponadto, jak wynika z protokołu rozprawy obecna na niej M. S. wiedziała, że wywłaszczenie ma odbyć się bez odszkodowania, a zatem zapoznała się z treścią opinii biegłego rzeczoznawcy. W aktach archiwalnych sprawy znajduje się operat szacunkowy B. J., rzeczoznawcy w zakresie rolnictwa z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Sądu Wojewódzkiego w [...], sporządzony w dniu [...] czerwca 1969 r., zawierający wskazanie, że zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość położona w [...], powiat [...] o łącznej powierzchni 5.443 m2 nie przekracza 25% całości areału właściciela (44.424 m2), tym samym wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania. Tym samym w postępowaniu odszkodowawczym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez niezależnego biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy. Po przeprowadzeniu rozprawy decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r., nr[...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], powiat [...] powierzchni 5.443 m2, oznaczonej jako parcele nr [...] o powierzchni 1.480 m2, nr [...] o powierzchni 497 m2, nr [...] o powierzchni 229 m2, nr [...] o powierzchni 329 m2, nr [...] o powierzchni 1.147 m2, nr [...] o powierzchni 1.455 m2 i nr [...] o powierzchni 306 m2, stanowiącej własność J. K.. Wywłaszczenie nastąpiło bez przyznania odszkodowania, gdyż zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. Odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Z akt sprawy wynika, iż J. K. był właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 44.424 m2. Natomiast w przedmiotowej sprawie wywłaszczono parcele o łącznej powierzchni 5.443 m2 , co stanowiło 12,25% całości. Minister stwierdził zatem, iż w zaskarżonej decyzji organ wywłaszczeniowy prawidłowo wskazał, że wywłaszczeniem została objęta część nieruchomości, której powierzchnia nie przekraczała 25% całkowitej powierzchni gruntu, w konsekwencji mając na uwadze treść przepisu art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie odbyło się bez odszkodowania. Powyższe zostało potwierdzone przez biegłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Sądu Wojewódzkiego w [...] B. J., który w opinii z dnia 14 czerwca 1969 r. wskazał, że wnioskowana do przejęcia nieruchomość jest mniejsza od 25% ogólnej powierzchni działki posiadanej przez właściciela, wobec tego przejęcie nieruchomości powinno nastąpić bez odszkodowania. Natomiast odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, iż przepis art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej dotyczył jedynie działek budowlanych, natomiast wywłaszczono grunt drogowy, w pierwszej kolejności organ wskazał, że przedmiotowy grunt stanowił grunt rolny, nie zaś jak twierdzą wnioskodawcy grunt drogowy. Powyższe potwierdza opinia z dnia 14 czerwca 1969 r., w której biegły rzeczoznawca zaznaczył, iż zawnioskowana do wywłaszczenia nieruchomość stanowi grunt rolny klasy I. Ponadto, zgodnie z wykazem zmian gruntowych miasta [...], zawnioskowane do wywłaszczenia działki stanowiły użytki rolne - R. Niemniej jednak, zgodnie z przyjmowaną wykładnią, art. 8 ust. 7 dotyczył każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu (co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowy grunt znajdował się w mieście [...]), bez względu na jego charakter użytkowy - budowlany, drogowy czy rolny. Minister zauważył bowiem, że ustawodawca znowelizował ww. ustawę wywłaszczeniową ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. i ujednolicił zasady odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu oraz zlikwidował dawny podział gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne (por. nowe brzmienie art. 8 ust. 6 ustawy). Wobec powyższego, od momentu wejścia w życie nowelizacji przyjmowana była interpretacja, że art. 8 ust. 7 dotyczy każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, również gruntów rolnych (por. opinie do art. 8 Walentego Ramusa "Prawo wywłaszczeniowe – komentarz", Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1965). A zatem, w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, organ wywłaszczeniowy prawidłowo nie ustalił odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, bowiem zgodnie z obowiązującą wówczas interpretacją art. 8 ust. 7, wywłaszczenie części gruntu rolnego nieprzekraczającej 25% jej obszaru, położonego w mieście, na cele budowy ulicy, odbywało się bez odszkodowania. Ponadto nawet gdyby przyjąć odmienną interpretację art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, to rozbieżności w interpretacji nie pozwalają organowi nadzoru uznać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wskazuje na to utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne, które podkreśla, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko takiego przepisu prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jednocześnie Minister Inwestycji i Rozwoju zauważył, że jego stanowisko odnośnie wykładni art. 8 ust 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 38/14, wskazał, iż skoro przepis ten wywołał rozbieżności interpretacyjne z uwagi na jego niejednoznaczne sformułowanie, to jedynie z tej przyczyny, że w postępowaniu nadzorczym wybrany zostanie jeden z dopuszczalnych sposobów wykładni przepisu, nie można uzasadniać stwierdzenia, że kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za bezzasadny organ również uznał zarzut rażącego naruszenia art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez odstąpienie od przyznania odszkodowania pomimo, iż przedmiotowego wywłaszczenia dokonano w celu budowy drogi państwowej, a nie, jak wskazywała treść art. 8 ust. 7, w celu budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej. Analizując przepis art 8 ustawy wywłaszczeniowej Minister stwierdził, że ustalając kwestie związane z przyznaniem odszkodowania za grunt, na którym nie znajdowały się żadne trwałe naniesienia oraz nasadzenia, organ wywłaszczający był związany przepisami przedmiotowej ustawy, które sztywno określały przesłanki wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania, w oparciu o ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę. Jak wynika z akt sprawy, w opinii szacunkowej z dnia 14 czerwca 1969 r. biegły rzeczoznawca ustalił, iż zgodnie z art 8 ust. 7 ustawy, w przypadku przedmiotowej nieruchomości wywłaszczenie odbywa się bez odszkodowania. Ww. opinię sporządził biegły rzeczoznawca z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Sądu Wojewódzkiego w [...], a zatem osoba do tego uprawniona, posiadająca wiedzę specjalistyczną, opierając się na ówcześnie obowiązujących przepisach prawa. Nie było zatem podstaw, by podważać wartość dowodową ww. opinii w oparciu o zasady wynikające z art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 202/16, ani organ, ani strona postępowania nie są uprawnieni do weryfikowania opinii szacunkowej sporządzonej przez biegłego. Nie jest możliwym wkraczanie w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Oceny operatu dokonuje się jedynie pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy i nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które winny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 1969 r., nr [...], w części odmawiającej przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dopuściło się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja w części odmawiającej przyznania odszkodowania naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie można także stwierdzić wydania jej bez podstawy prawnej. Brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Zgodnie z określoną w art. 16 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1989 r., sygn. IV SA 90/89, publ. ONSA 1989/1/49). Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13). Mając powyższe na uwadze Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zaskarżonej części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, G. P., E. S., I. P. i A. S., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucili Ministrowi Inwestycji i Rozwoju wydanie jej z naruszeniem: 1) art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegającym na rozpoznaniu wniosku z pominięciem obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2) art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegającym na niewłaściwej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że ograniczenie odszkodowania w zakresie w jakim odnosi się ono do 25% powierzchni działki budowlanej dotyczy powierzchni całej nieruchomości wywłaszczanego podmiotu; 3) art. 8 ust. 7 powołanej ustawy, polegającym na niewłaściwej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że odnosi się on również do dróg państwowych, a nie wyłącznie do ulic i placów; 4) art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że biegłym w sprawie może być biegły powołany przez podmiot występujący o ustalenie odszkodowania; 5) art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 kpa, polegającym na błędnym zastosowaniu normy tego przepisu wobec uznania, że w sprawie o ustalenie odszkodowania, brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowił rażącego naruszenia prawa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, o zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 30 dni od daty zwrotu akt oraz wskazanie sposobu załatwienia sprawy i o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w przedstawionych wyżej granicach, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć chybiona jest większość podniesionych w niej zarzutów. Po pierwsze, w myśl obowiązującego w dacie wywłaszczenia art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90), do kategorii dróg państwowych zaliczało się w szczególności drogi (ulice) miejskie, osiedlowe i wiejskie, leżące w ciągu dróg państwowych. Nie ulega wątpliwości, że nieruchomości, które zostały wywłaszczone leżały na obszarze miasta [...], więc już literalne brzmienie zacytowanego przepisu czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, polegający na niewłaściwej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że odnosi się on również do dróg państwowych, a nie wyłącznie do ulic i placów. Po drugie, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, polegającego na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że biegłym w sprawie może być biegły powołany przez podmiot występujący o ustalenie odszkodowania. Rzeczywiście, z akt postępowania wywłaszczeniowego wynika, iż z wnioskiem o wywłaszczenie Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w [...] przedstawił operat szacunkowy, w którym określona została wartość wywłaszczanych nieruchomości. Jednakże dopuszczając faktycznie taki operat jako dowód w sprawie oraz opierając się na wynikających z niego wnioskach – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] jako organ - per facta concludentia (przez czynności dorozumiane) powołało Bogdana Jakubowicza na biegłego. Zwrócić też należy uwagę na fakt, że biegły ten był zaprzysiężonym rzeczoznawcą nieruchomości w zakresie rolnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej i Sądu Wojewódzkiego w [...], a więc nie był osobą niekompetentną, czy wręcz przypadkową. Po trzecie wreszcie, również chybiony jest zarzut naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 156 kpa, polegającego na błędnym zastosowaniu normy tego przepisu wobec uznania, że w sprawie o ustalenie odszkodowania, brak udziału biegłego na rozprawie nie stanowił rażącego naruszenia prawa. W istocie biegły nie brał udziału w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu 20 listopada 1969 r.. Jednakże ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, iż nieobecność biegłego na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłego na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., I OSK 1826/12, Lex nr 1568926). Ponadto nieobecność taka w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania wynikającego z jego opinii ze strony właściciela nieruchomości wywłaszczonej - nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2012 r., I SA/Wa 1571/12, Lex nr 1342870). Z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynikało, że jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania, a odszkodowanie należało się według zasad określonych w ust. 6 tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru nieruchomości. Jak już wyżej wyjaśniono, decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r. bezsprzecznie w ocenie Sądu doszło do wywłaszczenia gruntu w mieście na cel budowy ulicy. Jednak z cytowanego wyżej przepisu wynika też, że wywłaszczenie bez odszkodowania odbywało się jedynie w przypadku wywłaszczenia części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru. Podzielić należy zdanie organu, że nowelizując ustawę wywłaszczeniową ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 5, poz. 32), ustawodawca ujednolicił zasady odszkodowania za wszystkie grunty położone w mieście lub osiedlu oraz zlikwidował dawny podział gruntów w miastach na grunty budowlane i rolne. Wobec powyższego, od momentu wejścia w życie nowelizacji (9 lutego 1961 r.) przyjmowana była interpretacja, że art. 8 ust. 7 dotyczy każdego gruntu położonego w mieście lub osiedlu, również gruntów rolnych. Skoro więc art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej stanowił o wywłaszczeniu działki (a nie działek), to ustalić należy co było przedmiotem tego wywłaszczenia na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1969 r.. Określając przedmiot wywłaszczenia i odmawiając odszkodowania Prezydium oparło się w całości na ustaleniach operatu szacunkowego B. J.. W ocenie Sądu działanie takie było niedopuszczalne, bowiem rolą tego biegłego (a właściwie jego opinii), zgodnie z art. 21 ustawy – było jedynie ustalenie odszkodowania, a nie kwestii czy wywłaszczenie miało odbyć się bez odszkodowania. Z operatu tego biegłego wynika też, że przedmiotem szacunku było siedem parceli, każda o określonym numerze i powierzchni. W związku z tym rolą organu orzekającego w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 1969 r. winno być ustalenie dlaczego orzekając o wywłaszczeniu bez odszkodowania organ wywłaszczeniowy wziął pod uwagę 25% łącznej powierzchni wszystkich nieruchomości J. K. , tj. 44.424 m2 (dla których zresztą prowadzone były trzy odrębne księgi wieczyste). Minister winien wyjaśnić dlaczego zasadne było orzeczenie Prezydium o braku odszkodowania, skoro wywłaszczeniu podlegało siedem wyodrębnionych geodezyjnie nieruchomości, każda z własnym numerem i powierzchnią. Inaczej rzecz ujmując, z zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego Minister uznał, iż brak odszkodowania w okolicznościach sprawy był uzasadniony w świetle art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. Z pewnością uzasadnieniem takim nie może być samo sąsiednie względem siebie położenie tych siedmiu nieruchomości, a jak już wyżej wskazano - oparcie się w tym względzie przez Prezydium na opinii biegłego było niedopuszczalne. W tym miejscu zwrócić należy uwagę chociażby na fakt, że wywłaszczone działki nr [...] o powierzchni 497 m2, nr [...] o powierzchni 229 m2, nr [...] o powierzchni 329 m2 i nr [...] o powierzchni 1.147 m2, dla których urządzona była księga wieczysta tom XXVIII – miały łączną powierzchnię 2.202 m2. Odnosząc łączną powierzchnię tych działek do ogólnej powierzchni nieruchomości, w skład której wchodziły one zgodnie z zapisami w księdze wieczystej (3.093 m2) stwierdzić trzeba, że w tym przypadku wywłaszczenie przekraczało 25% obszaru nieruchomości. W przypadku wywłaszczonych nieruchomości uregulowanych w pozostałych dwóch księgach wieczystych (nr [...] nr [...]) powyższa sytuacja nie wystąpiła, tzn. wywłaszczenie części tych nieruchomości nie przekraczało 25% ich obszaru, zarówno rozpatrywanych łącznie, jak i osobno. Rolą organu będzie więc wyjaśnienie czy, a jeżeli tak, to dlaczego przy rozstrzyganiu o wywłaszczeniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zasadne było rozpatrywanie łącznie wszystkich nieruchomości będących własnością J. K., nie zaś osobno każdej z istniejących wówczas działek lub nieruchomości w ramach poszczególnych ksiąg wieczystych. W związku z powyższym przedwczesny jest zarzut naruszenia art. 8 ust. 7 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegającego na niewłaściwej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że ograniczenie odszkodowania w zakresie w jakim odnosi się ono do 25% powierzchni działki budowlanej dotyczy powierzchni całej nieruchomości wywłaszczanego podmiotu. Aby to stwierdzić, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymagają przedstawione wyżej kwestie. Stąd też za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegający na rozpoznaniu wniosku z pominięciem obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Art. 145a § 1 ppsa stanowi, że w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 ppsa, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy, w szczególności konieczność poczynienia wskazanych wyżej ustaleń – wykluczały możliwość zastosowania cytowanego przepisu i uwzględnienia wniosku wyartykułowanego w tym względzie przez skarżących. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, zaskarżoną decyzję należało uchylić, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i w związku z art. 202 § 2 ppsa. Na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie 200 zł, ustalony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Z kolei z uwagi na brak dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, nie mogła być ona uwzględniona w zasądzonych na rzecz strony kosztach postępowania.