IV SA/Wa 1154/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...].02.2018 r., nr [...], który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), określanej dalej jako K.p.a. oraz art. 9a, w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 121), powoływanej dalej jako: u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania R. K. (określanej dalej jako "strona", "skarżąca"), od decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2017 r. nr [...], ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o po w. [...] ha, stanowiącej współwłasność R. i M. małż. K., poprzez udzielenie Gminie [...] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości kanalizacji sanitarnej, o długości 136 m i średnicy D-300 mm, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z części ww. nieruchomości gruntowej. Decyzję swoją Starosta [...] uzasadnił koniecznością zajęcia nieruchomości, tak aby inwestor realizujący cel publiczny, mógł uzyskać tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał lokalizację kanalizacji sanitarnej oraz strefę ograniczonego sposobu korzystania, o pow. [...] m², zgodnie z załącznikiem mapowym do ww. decyzji. Ustalił, że ograniczenie to uprawnia również do wstępu na nieruchomość w celu wykonywania czynności, związanych z konserwacją, usuwaniem awarii eksploatacją kanalizacji sanitarnej. Określił zakres prac inwestycyjnych, związanych z założeniem i przeprowadzeniem kanalizacji sanitarnej, wraz z dwoma studniami rewizyjnymi i przyłączami. Ustalił okres ograniczenia - 6 miesięcy licząc od dnia wykonalności wydanej decyzji o ograniczeniu. Zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, po zakończeniu inwestycji. Zobowiązał Gminę [...] do wypłaty odszkodowania. Od decyzji odwołała się R. K., wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na wady proceduralne prowadzonego postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].12.2017 r. nr [...] Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości. Od tej decyzji odwołała się R. K., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, z powodu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 K.p.a., w związku z art. 124 ust. 1, 1a, 2, 3, 6 i 8 u.g.n. Organ II instancji przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazując, że ograniczenie prawa własności, w trybie ww. przepisu może nastąpić po spełnieniu dwóch warunków, tj. nieruchomość znajduje się na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele publiczne, a w przypadku braku planu, wydana dla niej została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrazi zgody na realizację inwestycji. Organ wywodził, że w przedmiotowej sprawie rokowania z właścicielami działki nr [...], położonej w obrębie [...], w sprawie wejścia na przedmiotowy teren w celu realizacji inwestycji nie dały rezultatu. Rokowania przeprowadzono [...].08.2017 r., o czym świadczy protokół. Żądania właścicieli nieruchomości nie zostały przyjęte przez inwestora, jako zbyt wygórowane, wobec czego współwłaściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na udostępnienie gruntu. Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem z [...].08.2017 r. do Starosty [...] o wydanie decyzji orzekającej o ograniczeniu korzystania z nieruchomości - działki nr [...], w celu przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej. Na przedmiotowym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wójt Gminy [...] wydał decyzję z [...].03.2011 r. nr [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego p.n.: "Budowa oczyszczalni ścieków z infrastrukturą towarzyszącą w m. [...] oraz budowa sieci kanalizacji sanitarnej z przyłączami w m. [...], [...], [...], [...], gm. [...]", która została zmieniona decyzją nr [...] z [...].02.2014 r. Inwestycja obejmuje swoim zakresem m.in. działkę nr [...] w miejscowości [...]. W ocenie organu budowa wyżej wymienionej sieci mieści się w pojęciu celu publicznego, określonego w art. 6 pkt 3 u.g.n. Organ wskazał, że z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] wynika, że R. i M. małż. K. są współwłaścicielami działki nr [...], położonej w m. [...] w gminie [...], na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Z uwagi na fakt, że nie doszło do udzielenia zgody przez właścicieli nieruchomości na wejście na przedmiotowy teren przez [...], w celu przeprowadzenia inwestycji celu publicznego, Starosta [...] zasadnie przyjął, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., zezwalającej na wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości sieci kanalizacji sanitarnej wraz z dwoma studniami rewizyjnymi i z przyłączami. Organ I instancji w swojej decyzji z [...].12.2017 r. określił: - rodzaj prowadzonej inwestycji celu publicznego: założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości kanalizacji sanitarnej o długości 136 m i średnicy D-300 mm, wraz z dwoma studniami rewizyjnymi i z przyłączami, - obszar zajętości - [...] m², zgodnie z treścią załącznika mapowego do decyzji, - okres ograniczenia korzystania - 6 miesięcy licząc od dnia wykonalności wydanej decyzji o ograniczeniu. Odnosząc się do wniesienia w trybie odwoławczym wniosku odwołującej się o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] organ zauważył, że postępowanie odwoławcze nie przewiduje możliwości stwierdzenia nieważności z art. 156 K.p.a. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut odwołującej o wszczęciu drugiego postępowania w tej samej sprawie. Jako nietrafiony organ uznał również zarzut, że decyzja Wojewody [...], uchylająca decyzję Starosty [...] kończyła postępowanie w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości, a zatem decyzja Starosty wydana została w sprawie zakończonej inną decyzja ostateczną. Uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy stwarza sytuację, w której sprawa nie jest zakończona i wymaga ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Nadto organ stwierdził, że prawidłowo doszło do wydania postanowienia Starosty [...] z dn. [...].12.2017 r. o odmowie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co nie rzutuje na kwestię nieważności wydanej decyzji. Z ustaleń dokonanych przez organ II instancji wynika, że ww. postanowienie nie dotyczy niniejszego postępowania, a zakończonego już postępowania o sygnaturze [...] i [...]. W skardze wywiedzionej dnia [...] marca 2018 r. skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2018 r. zarzuciła naruszenie: 1) art. 6, 7 i 8 K.p.a., oraz art. 77 § 2 i art. 78 oraz art. 80 K.p.a., 2) art. 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 61 K.p.a. - poprzez nienależyte wyjaśnienie kwestii dotyczących skutków prawnych pisma Starosty [...] z dnia [...].11.2017 r., zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, 3) art. 78 i 80 K.p.a., art. 124 u.g.n., poprzez nierozważenie kwestii, dotyczących rozpoczęcia i prowadzenia budowy na przedmiotowej nieruchomości, jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia [...].12.2017 r. przez Starostę [...], 4) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich zarzutów zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że przyjmując tok rozumowania Wojewody [...] należałoby uznać, że w ramach prowadzonego postępowania można wydać dokument, zawiadamiający o wszczęciu postępowania. Skutkiem tego jest albo poinformowanie strony o toczącym się postępowaniu (czego strona ma przecież świadomość) albo dezinformowanie strony, iż dopiero teraz organ wszczął postępowanie. Zatem skutek wywołany takim dokumentem (zawiadomienie z [...].11.2017 r.) musi być postrzegany w ten sposób, iż uprzednie wykonane czynności przez organ nie były czynnościami prowadzonymi, w toku wszczętego postępowania i że dopiero od tej chwili prowadzone jest postępowanie. Istotą w tej sprawie jest to jak należy owe zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydane w toku postępowania traktować, albowiem jeżeli uznać, że postępowanie zostało wszczęte od [...].11.2017 r., to poprzednie czynności w tym także i rokowania nie byłyby prowadzone w ramach postępowania administracyjnego (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Jeżeli zaś uznać ,że ten dokument nie wszczyna postępowania z dniem 15.11.2017 r., to ten dokument, tj. jego treść nie odpowiada rzeczywistości i wprowadza w błąd. Skarżący rozumieją, że decyzja Wojewody [...] zakłada, iż w ten sposób Starosta [...] starał się konwalidować błąd, polegający na tym, iż uprzednio zaniedbał obowiązkowi powiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego. Natomiast skutkiem takiego (przyjęcia rozumowania) działania Starosty [...], poprzez wydanie w dniu [...].11.2017 r. dokumentu zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, jest jedynie zamiar "cofnięcia czasu". To zaś nadal nie załatwia problemu sprowadzającego się do oceny, które dokumenty administracyjne można zlekceważyć i nie przykładać do nich żadnego znaczenia a do których należy podchodzić z pełną powagą i konsekwencjami. Wojewoda [...] przyjął takie założenie, że tego zawiadomienia z [...].11.2017 r. o wszczęciu postępowania nie należy traktować jako te, które wywołuje jakiekolwiek skutki prawne czy ma doniosłe znaczenie. W ocenie skarżącej z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, z punktu widzenia zarówno art. 7 jak i 8 oraz art. 14 K.p.a., bowiem raz wszczęte postępowanie (nawet wadliwie) nie wymaga ponownego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zawiadomieniu strony o wszczęciu należy przypisać określony cel, którym jest przede wszystkim poinformowanie stron o tym, iż rozpoczęło się postępowanie administracyjne, w którym może zachodzić potrzeba obrony ich praw. Jeżeli zatem, strona dowie się z innego źródła o wszczęciu postępowania i na skutek tego obronę swoich praw podejmie, to nie ma potrzeby zawiadamiania jej o wszczęciu postępowania. Jeżeli zaś ono się toczy (choćby i wadliwie wszczęte), bez takiego zawiadomienia, ale w której wydano decyzję, to nie ulega wątpliwości, że wszystkie strony mają tego świadomość zaś kolejne zawiadomienie o wszczęciu musi także wywoływać skutki prawne. Możliwe jest zatem przyjęcie takiej tezy, iż na skutek wadliwie wszczętego postępowania, czynności dokonane przed formalnym przewidzianym trybem przepisów K.p.a. wszczęciem postępowania należy powtórzyć, ponieważ chcąc konwalidować niewłaściwe - wbrew prawu, wszczęcie tego postępowania należy dokonać prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Wojewoda [...] w swej decyzji nie wyjaśnił np. z jaką datą nastąpiło wszczęcie postępowania. Wymagana pogłębiona analiza jest o tyle istotna, że wskazałaby czy zawiadomienie o wszczęciu postępowania należy traktować jako nowe postępowanie, czy też dotyczy już wszczętego postępowania. Treść tego dokumentu jest na tyle niejednoznaczna, że pozwala przypuszczać (biorąc pod uwagę datę pisma oraz wskazanie, że owe zawiadomienie ma związek z postępowaniem po uchyleniu decyzji), iż organ wszczął właśnie postępowanie z chwilą doręczenia tego pisma. Tych kwestii organ II instancji w decyzji nie uzasadnił. Dalej skarżąca wywodziła, że Wojewoda [...] nie odniósł się także do zarzutów wskazanych w punktach 3 oraz 4 odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...].12.2017 r., tj. korzystania z nieruchomości skarżących przez inne osoby, które nie były wymieniane w decyzji administracyjnej Starosty [...], a które powołując się na upoważnienie Wójta Gminy [...] (nie okazując takiegoż upoważnienia) wykonywały różne czynności geodezyjne, budowlane i inne, trudne do określenia z punktu widzenia celu wykonywanych czynności. Skarżąca podała, że w chwili, gdy wydawano skarżone decyzje Starosty [...], zarówno z [...].08.2017 r. jak i z [...].12.2017 r. na nieruchomości skarżących były już prowadzone roboty budowlane. Zostały one rozpoczęte za zgodą inwestora - Gminy [...], ponieważ inwestor poprzez firmy budowlane, po otrzymaniu decyzji wydanej przez Starostę [...] z dnia [...].08.2017 r. wszedł na teren skarżących i wykonywał roboty budowlane, co skarżąca oceniła, jako stojące w sprzeczności z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i dające podstawę do odmowy wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto skarżący zwróciła uwagę, że fakt ten był zgłoszony Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Podstawę żądania umożliwienia wejścia na nieruchomość stanowi przepis art. 124 u.g.n., zgodnie z którym "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". Z kolei w myśl ust. 3 zd. 1 cyt. artykułu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Podkreślić należy, że jego zastosowanie skutkuje ingerencją w konstytucyjnie chronione prawo własności i jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy plan miejscowy wprost przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub została wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. Przepis ten z uwagi na powyższe nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż prowadziłoby to do naruszenia art. 64 Konstytucji, a w szczególności jego ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istotne dla sprawy jest rozumienie ustawowej definicji inwestycji celu publicznego, jaką wyraża de lege lata art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Powyższy przepis stanowi, że pod pojęciem "inwestycji celu publicznego" - należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W świetle tej definicji nie może budzić wątpliwości to, że aby można było mówić o inwestycji celu publicznego, działania inwestycyjne mieszczące się w treści art. 6 u.g.n., muszą dodatkowo spełnić kryterium związane z publicznym oddziaływaniem, czyli takim które zakłada osiąganie korzyści przez szersze grono konsumentów świadczonych dzięki inwestycji usług publicznych. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Jeżeli więc planowane przedsięwzięcie wpisuje się w treść art. 6 u.g.n., to jeżeli ma ono zaspokajać indywidualne potrzeby inwestora (np. majątkowe), nie będzie mogło być traktowane jako inwestycja celu publicznego z tej przyczyny, że nie wykazuje charakteru, co najmniej lokalnego, a więc obejmującego interesy choćby części gminnej społeczności. Sąd aprobuje poglądy prawne, że budowa fragmentu sieci kanalizacyjnej (nawet dla potrzeb jednego właściciela), stanowi realizację celu publicznego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 827/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Nawet przyłączenie kolejnego budynku do sieci kanalizacyjnej, stanowi zamierzenie korzystnie wpływające na warunki korzystania z okolicznych budynków i służy interesom większej liczby mieszkańców gminy (taki pogląd, podzielany przez skład orzekający zaprezentował WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 152/18, CBOSA). Za trafną należy uznać argumentację, że kwestie celowości inwestycji, podmiotu ponoszącego ostatecznie jej koszty, techniczno-budowlane i własnościowe, nie są istotne w postępowaniu lokalizacyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3155/16, CBOSA). Wynika to z istoty decyzji lokalizacyjnej (art. 54 i art. 56 u.p.z.p.), wydawanej w granicach zakreślonych treścią wniosku inwestora (art. 52 u.p.z.p.) i przy ograniczonych możliwościach wydania decyzji odmownej. Przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji zostały zatem spełnione. Należy zaznaczyć, że w postępowaniu wszczętym na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ bada jedynie, czy zostały w sprawie przeprowadzone rokowania w przedmiocie zawarcia umowy umożliwiającej inwestorowi realizację inwestycji i jej utrzymanie (zob. art. 124 ust. 3 u.g.n.). Nie podlega kontroli sam tryb prowadzenia tych rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 4.10.2017 r., sygn. akt I OSK 3182/15, LEX nr 2418677, oraz wyrok WSA w Poznaniu z 4.10.2017 r., sygn. akt II SA/Po 437/17, LEX nr 2398110). Organ orzekający na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie kwalifikuje jednak w sposób wiążący robót budowlanych, wymagających uzyskania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jego rolą jest ocena, czy pozostają zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub posiadaną przez inwestora decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także określenie, na czym te roboty polegają, i skonkretyzowanie zakresu ograniczenia sposobu korzystania z prawa własności (por. wyrok WSA w Białymstoku z 14.05.2015 r., sygn. akt II SA/Bk 833/14, LEX nr 1770310). Tak ograniczony zakres kognicji organu powoduje brak możliwości uznania, że wykonywanie prac "z upoważnienia inwestora" przed wydaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości miało istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), określanej dalej jako P.p.s.a. Ponadto w u.g.n. brak jest odpowiednika art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm.), zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oceniana decyzja nie zastępuje pozwolenia na budowę. Zasadnie za nieuzasadniony organ uznał zarzut odwołującej o wszczęciu drugiego postępowania w tej samej sprawie. Organ I instancji uwzględniając zarzut organu odwoławczego, wskazujący na brak w postępowaniu zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania, uzupełnił ten brak zawiadomieniem z dnia [...].11.2017 r. W zawiadomieniu tym powołał się na wniosek Gminy [...], wskazał nieruchomość i jej właścicieli i przekazał zawiadomienie do stron niniejszego postępowania. Zgodnie z wyrokiem NSA z 22.03.2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12, LEX nr 1436995: "Nie jest istotna forma powiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych". Brak zawiadomienia per se nie oznacza, że decyzja jest wadliwa lub, że postępowanie je poprzedzające zawiera wady powodujące konieczność uchylenia decyzji. W przedmiotowej sprawie, z uwagi choćby na uchylenie decyzji przez Wojewodę [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (karta 231 i poprzednie akt administracyjnych spawy, teczka 1/3). Skarżąca wiedziała o toczącym się postępowaniu, mogła zatem brać w nim aktywnie udział, składając środki zaskarżenia, co tez uczyniła. Nie naruszono zatem art. 10 K.p.a., stąd nie ma podstaw do uznania, że zaszły przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a. Słusznie, jako nietrafiony, organ uznał również zarzut, że decyzja Wojewody [...], uchylająca decyzję Starosty [...] kończyła postępowanie, w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości, a zatem decyzja Starosty wydana została w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną. Uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy stwarza sytuację, w której sprawa nie jest zakończona i wymaga ponownego rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Sąd podziela stanowisko, wynikające z brzmienia sentencji decyzji kasacyjnej, w którym zawarta jest formuła: "uchylam zaskarżoną decyzję", że "organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji, a nie całe postępowanie przed tym organem. Decyzja zostaje usunięta z obrotu prawnego, zaś wszelkie czynności i dowody zgromadzone w postępowaniu podatkowym pozostają ważne i mogą być wykorzystywane w kontynuowanym postępowaniu" (wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 maja 2006 r., I SA/Bk 12/06, "Gazeta Prawna" 2006, nr 201, s. 26). Istotą i celem decyzji kasacyjnej jest umożliwienie ponownego wydania decyzji przez organ I instancji. Decyzja kasacyjna nie inicjuje nowego postępowania, a kontynuuje tok już rozpoczęty. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, iż postanowienie Starosty [...] z [...].12.2017 r. o odmowie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej rzutuje na kwestię nieważności wydanej decyzji. Po pierwsze bowiem – jak wyżej wskazano – brak jest podstaw do stwierdzania nieważności w toku postępowania odwoławczego, po drugie z ustaleń dokonanych przez organ II instancji wynika, że ww. postanowienie nie dotyczy postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję, a zakończonego już postępowania o sygnaturze [...] i [...]. Odnosząc się do argumentacji skarżącej Sąd podkreśla, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wykluczona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie może, bowiem orzekać równocześnie na podstawie art. 138 K.p.a. oraz art. 156 K.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne stwierdzenie przez organ odwoławczy nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji. Zastosowanie sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 194/16, CBOSA, z 9 grudnia 2013 r., II OSK 1676/12, z dnia 5 stycznia 1982 r., sygn. II SA 919/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego i prof. A. Wiktorowskiej, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 765-766). W przypadku, gdy organ drugiej instancji ustali, że decyzja organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), może jedynie uchylić i zmienić zaskarżoną decyzję. Zastosowanie sankcji stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym stanowi rażące naruszenie prawa (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 494-495). Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały, ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), ani też kodeksowe lub wynikające z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów skargę jako bezzasadną oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.