IV SA/Wa 1169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 11 września 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. N., I. K., V. K., K. C. i C. S. na stanowisko Prezydenta Miasta O. odmawiające podjęcia czynności dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia -odrzucić skargę- B. N., I. K., V. K., K. C. i C. S. pismem z dnia 30 marca 2009 r. (data wpływu do Urzędu Miasta O.), działając na podstawie art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwali Prezydenta Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa i wykonania przepisów uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] października 1999 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "W." w O. Zgodnie ze wskazanym wezwaniem usunięcie naruszenia prawa i wykonanie przepisów powołanej uchwały miało polegać na: – wydzieleniu terenów o różnym sposobie użytkowania zgodnie z § 2 ust. 1-3 oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 powołanej uchwały, – wydzieleniu i wykonaniu miejskiej drogi dojazdowej KU(D)2 zgodnie z § 23 ust. 1 - 5 powołanej uchwały, – a także wykonaniu uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną zgodnie z § 24 ust. 1 i ust. 2, § 25 ust. 1 i ust. 2, § 26 ust. 1 i ust. 2, § 27 ust. 1 - 3 powołanej uchwały. W ocenie wzywających do usunięcia naruszenia prawa, niewykonanie przepisów uchwały z dnia [...] października 1999 r. nr [...] naruszyło ich interes prawny, jako właścicieli nieruchomości położonych na terenie osiedla "W.", ponieważ spowodowało, że spółka N., która kupiła od miasta działkę, na której znajduje się osiedle wykonała niezgodnie z przepisami sieci elektryczne, wodociągowe i kanalizacyjne oraz przyłącza, a także nadmiernie zagęściła zabudowę i doprowadziła do złamania organizacji przestrzeni osiedla, co skutkuje brakiem możliwości realizacji prawa własności przez wymienione na wstępie osoby. Pismem z dnia 9 czerwca 2009 r. - w związku z tym, że opisane powyżej wezwanie pozostało bezskuteczne – B. N., I. K., V. K., K. C. i C. S., na podstawie art. 101a ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazali, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta O. odmawiającym im: – przyznania interesu prawnego w odniesieniu do obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "W.", pomimo, że są właścicielami domów na tym osiedlu, – wydzielenia i wykonania drogi publicznej do osiedla "W." w O. przy ul. [...] - miejskiej ulicy dojazdowej KU(D)2, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "W." w O. zatwierdzonym powołaną wyżej uchwałą z dnia [...] października 1999 r. - celem realizacji przepisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "W." w O. zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], – wykonania - naprawy uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną, tj. sieci kanalizacyjne, w liniach rozgraniczających ciągów pieszo-jezdnych, zgodnie z przepisami i uchwałą z dnia [...] października 1999 r., a nie przez działki skarżących, bez możliwości ich eksploatacji. Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o: – uznanie ich interesu prawnego w odniesieniu do obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "W.", – wydzielenie i wykonanie drogi publicznej, miejskiej ulicy dojazdowej KU(D)2, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "W." w O., zatwierdzonym uchwałą z dnia [...] października 1999 r. - celem realizacji przepisów obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "W." w O. zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], – wykonanie uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną, tj. sieci kanalizacyjne, w liniach rozgraniczających dróg wewnętrznych, zgodnie z przepisami i wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] października 1999 r. W związku z przedstawionymi powyżej wnioskami skarżący zażądali uchylenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "W." w O. w brzmieniu przyjętym uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], która ich zdaniem rażąco narusza prawo i uniemożliwia realizację wskazanych wyżej działań. Należy w tym miejscu nadmienić, że wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 602/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. i B. N. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "W." w O. Z kolei wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1713/08 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wymienionych od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sądy obu instancji wyraziły pogląd, że skarżącym nie przysługuje interes prawny w zaskarżeniu powołanej uchwały Rady Miasta O., bowiem nie są właścicielkami nieruchomości, w odniesieniu do których kwestionują plan miejscowy, a przysługuje im jedynie ekspektatywa prawa własności. Sądy wskazały także, iż skarżące winny szukać ochrony swych praw w postępowaniu cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Normy kształtujące podstawy systemu sądownictwa, zawarte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., zakładają określenie właściwości sądów administracyjnych przez ustawodawcę w sposób pozytywny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 ustawy zasadniczej, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne. Ustrój i właściwość sądów i postępowanie przed nimi określają ustawy ( art. 176 ust. 2). Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów (art. 177). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej (art. 184). Ostatnią z powołanych norm konstytucyjnych ustawodawca rozwinął w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Zasadę pozytywnego określenia właściwości sądów administracyjnych konkretyzują w głównej mierze przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pierwszej kolejności należy powołać art. 3 § 1 i 2 ppsa stanowiący, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego 8) oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Pozytywne określenie właściwości oznacza, że dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego tylko na prawne formy działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-8 ppsa oraz w sytuacjach przewidzianych przez ustawy szczególne, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ppsa. A contrario skarga na inne formy działania jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, oczywiście ze szczególnym uwzględnieniem prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz powołanej już zasady domniemania właściwości sądów powszechnych (art. 177 Konstytucji). Przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 3 § 3 ppsa są niewątpliwie art. 101 i art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei art. 101a ust. 1 stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. B. N., I. K., V. K., K. C. i C. S. prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywodzą z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Opisane powyżej zarzuty i wnioski skargi wskazują, że skarżący oczekują od Prezydenta Miasta O. podjęcia czynności zmierzających do realizacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "W." w O. obowiązującego przed dokonaniem zmiany tego planu uchwałą Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. W związku przedstawionymi żądaniami: uznania ich interesu prawnego w odniesieniu do obszaru objętego planem terenu osiedla "W.", wydzielenia i wykonania drogi publicznej oraz wykonania uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną, domagają się oni uchylenia uchwały z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] zmieniającej plan zatwierdzony uchwałą z dnia [...] października 2003 r. Kwestionują zatem uchwałę z dnia [...] grudnia 2003 r. i w istocie domagają się podjęcia czynności zmierzających do wyeliminowania z planu miejscowego postanowień niezgodnych - w ich ocenie - z prawem. Wobec tak ustalonego zakresu zaskarżenia należy wskazać, że przedmiotowa skarga nie znajduje oparcia w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, ani też art. 3 § 2 ppsa, jak również w żadnym innym przepisie szczególnym. Wobec tego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. W świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy, z kolei stosownie do art. 14 ust. 8 tej ustawy, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Z przepisów tych, określających zadania, a więc również obowiązki rady gminy, nie wynika jednak prawo żądania mieszkańca gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie albo zmianę, czy też - wnioskowane przez skarżących - uchylenie uchwały zatwierdzającej, czy też zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inicjatywa uchwałodawcza przysługuje wyłącznie określonym w ustawie organom i osobom, a nie każdemu mieszkańcowi z osobna (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 1996 roku, sygn. akt II SA/Wr 280/96. OSP 1998/5/108, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1968/08). Z kolei, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, skarga na "milczenie" organów administracji publicznej nie jest przewidziana w stosunku do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, to jest aktów prawa miejscowego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W świetle powyższego należy stwierdzić, że ustawodawca nie wyposażył skarżących w instrumenty prawne pozwalające im "zmusić" organy samorządu terytorialnego w przedmiotowej sprawie Prezydenta Miasta O. - do podjęcia czynności zmierzających do zmiany, czy też uchylenia - w ich ocenie niezgodnego z prawem - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę dokonania kontroli legalności i ewentualnego wyeliminowania z miejscowego porządku prawnego niezgodnych z prawem postanowień uchwały Rady Miasta O. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pozwalający zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego. Jak już jednak wyjaśniono w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 602/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1713/08, prawo do wniesienia skargi w trybie przewidzianym powołanym przepisem nie przysługuję osobom niebędącym właścicielkami nieruchomości, w odniesieniu do których kwestionują plan miejscowy, a posiadającym jedynie ekspektatywę prawa własności. Należy jedynie przypomnieć, że w powołanych orzeczeniach Sądy wskazały, iż skarżące winny szukać ochrony swych praw w postępowaniach przed sądami cywilnymi. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.