IV SA/Wa 1201/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi G. Z., T. D., C. Z., M. Z., J. C. i J. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Prezydent m. W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażem podziemnym i usługami, infrastrukturą techniczną i fragmentem drogi wewnętrznej, planowanej na działkach o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...] i na dz. o nr ew.: [...],[...] i [...] z obrębu [...], które stanowią teren pod zabudowę, i na części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zobrębu [...] i części dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], które przeznaczone są pod infrastrukturę techniczną, wjazdy i komunikację przy ulicy S. w [...] w W. Przedmiotowa decyzja została doręczona pełnomocnikowi wnioskodawcy Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. w dniu [...] lutego 2011 r. Od decyzji tej w dniu [...] marca 2011 r. wnieśli odwołanie członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w imieniu których działa G.Z. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpatrując powyższe odwołanie, postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. Z ustaleń Kolegium wynika, że w niniejszej sprawie bieg terminu do złożenia odwołania przez strony postępowania rozpoczął się z dniem doręczenia ostatniej z nich kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, tj. z dniem [...] lutego 2011 r. Oznacza to, że ostateczny termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] lutego 2011 r. Tymczasem członkowie Spółdzielni Mieszkaniowej [...], w imieniu których działa G.Z. złożyli odwołanie w dniu [...] marca 2011 r., a więc z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu przewidzianego w art. 127 § 2 kpa do wniesienia odwołania. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: G.Z., T.D., C.Z., M.Z., J.C. i J.Ż. nie zgadzając się ze stanowiskiem organu i zarzucając, że postanowienie narusza prawa i interesy członków Spółdzielni, bowiem decyzja Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2011 r. stanowi przyczynę sporu pomiędzy Zarządem a znaczącą częścią mieszkańców, gdyż członkowie Spółdzielni nie mogą decydować o istotnych dla nich sprawach ze względu na zablokowanie przez Zarząd dostępu do dokumentacji i informacji. Obecni na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. skarżący: G.Z., J.C., C.Z. i M.Z. podtrzymali skargę i dodatkowo podnieśli, że na skutek realizacji zamierzonej inwestycji może dojść do naruszenia ich prawa poprzez ograniczenie dopływu światła słonecznego do zajmowanych przez nich lokali mieszkalnych w istniejącym budynku Spółdzielni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie - aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż podniesione w jej treści - albowiem przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawową powinnością organu administracji publicznej jest zbadanie, czy podanie jest kompletne w sensie formalnym, a więc czy spełnia ogólne wymagania tego rodzaju pism, wskazane w art. 63 kpa. W przypadku zaś, gdy podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ w trybie art. 64 § 2 kpa ma obowiązek wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków. Zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania odwoławczego zależy od uprzedniej kontroli przez organ odwoławczy, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Nie może budzić wątpliwości, że chociaż postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze, charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne podania określone w art. 63 kpa i art. 64 § 2 kpa pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Przepisy te, odnoszące się do wstępnych czynności postępowania administracyjnego, na podstawie art. 140 kpa mają zastosowanie także w postępowaniu odwoławczym. Odwołanie jest bowiem podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa, wobec czego powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 kpa oraz spełniać wymagania ustalone w przepisie art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W sytuacji, kiedy - tak jak w tej sprawie - niewątpliwe jest, że wnosząca odwołanie G.Z. czyni to nie tylko we własnym imieniu, lecz również w imieniu innych osób - członków Spółdzielni Mieszkaniowej [...] - i nie składa wraz z odwołaniem stosownego pełnomocnictwa, z którego wynikałoby uprawnienie do ich reprezentacji, winno skutkować możliwością konwalidowania tej wady formalnej podania i wezwaniem G.Z. do wskazania z imienia i nazwiska osób, w imieniu których wniosła odwołanie oraz do złożenia pełnomocnictwa upoważniającego ją do działania w ich imieniu, w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 kpa. Podpisanie więc odwołania tylko przez G.Z. bez załączenia dokumentu pełnomocnictwa potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu, należy uznać za działanie bez należytego umocowania powodujące, że odwołania nie można uznać za skutecznie wniesionego. Pełnomocnik mający występować w postępowaniu administracyjnym zobligowany jest bowiem do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. W przypadku ustalenia, że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie legitymuje się wymaganym pełnomocnictwem do dokonania tej czynności, organ odwoławczy winien wezwać pełnomocnika do usunięcia braków formalnych odwołania w trybie art. 64 § 2 kpa. Nieusunięcie braku w zakresie pełnomocnictwa do występowania w cudzym imieniu również skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania w świetle powołanego wyżej przepisu. Tymczasem Kolegium nie podjęło niezbędnych czynności w celu usunięcia braków formalnych odwołania również w zakresie pełnomocnictwa do wniesienia odwołania w imieniu członków Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przez G.Z. i nie wezwało jej do złożenia dokumentu potwierdzającego, że osoba podpisująca odwołanie jest upoważniona do reprezentowania członków Spółdzielni. Odwołanie nie zostało zatem podpisane ani przez członków Spółdzielni, w imieniu których zostało wniesione, ani przez należycie umocowanego pełnomocnika. Wobec tego nie zostały spełnione ustawowe warunki do rozpoznania odwołania. Pomimo niewskazania w odwołaniu w czyim imieniu wniesione zostało przez G.Z. odwołanie i niezłożenia odpowiedniego dokumentu wskazującego na umocowanie jej do działania w imieniu członków Spółdzielni, Kolegium nie wezwało wnoszącej odwołanie G.Z. od usunięcia tego braku formalnego, lecz rozpoznało wadliwe odwołanie nie spełniające wymogów określonych w art. 63 § 2 kpa, podczas gdy dopóty brak ten nie zostanie usunięty uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania, tj. w przypadku odwołania niemożność jego rozpoznania. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek badania prawidłowości formalnej złożonych pism, dlatego wobec braku wskazania w czyim imieniu złożone zostało odwołanie i niezałączenia pełnomocnictwa do odwołania, organ winien był postąpić zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 64 § 2 kpa. Artykuł ten w sposób jednoznaczny obliguje organ do wezwania wnoszącego do usunięcia wszelkich braków podania w terminie i ze skutkiem wymienionym w tym przepisie. W trakcie podejmowanych czynności muszą być bowiem zachowane zasady określone w kpa, w przeciwnym razie nie będą one wywoływać skutków prawnych. Zatem przepis art. 64 § 2 kpa powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 kpa i art. 9 kpa. Przedmiotowe odwołanie w pełni tym wymogom nie odpowiada, co nie zostało dostrzeżone przez organ. W świetle zasad procedury administracyjnej taki sposób działania organu jest działaniem niewłaściwym. Wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego jest jego odformalizowanie, ale ta zasada nie może być przez organ odczytywana jako zwalniająca od przewidzianego w art. 64 kpa trybu, zaś brak wskazania z imienia i nazwiska w czyim imieniu zostało wniesione odwołanie jest w świetle art. 63 kpa brakiem formalnym podlegającym usunięciu w powyższym trybie, albowiem wskazana regulacja opiera się na zasadzie wyznaczenia minimalnych wymagań każdego podania. Wskazanie osoby, od której pochodzi podanie, czyli podanie jej danych personalnych (imienia i nazwiska) oraz jej adresu i opatrzenie podania podpisem przez wnoszącego, to elementy, które w sensie normatywnym zostały uznane za niezbędne dla indywidualizacji strony postępowania, czyli jej oznaczenia i możliwości ustalenia jej pobytu celem ewentualnego nawiązania z nią kontaktu. Te podstawowe wymagania wytaczają zarazem aspekt podmiotowy jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Spełnienie powyższych wymagań umożliwia organowi administracji publicznej dokonanie oceny, czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej oraz czy spełnia inne warunki przewidziane przepisami prawa. Zachowanie tych wymagań ma szczególnie doniosłe znaczenie w fazie wszczęcia postępowania odwoławczego, gdy organ przeprowadza formalną i procesową ocenę odwołania i zawartego w nim żądania załatwienia sprawy administracyjnej. Odwołanie bowiem wywołuje skutek prawny wszczęcia postępowania odwoławczego, gdy zostanie stwierdzone, że odwołanie wniosła strona w rozumieniu art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, którą ustala się na podstawie danych zawartych w odwołaniu, a żądanie dotyczy sprawy indywidualnej należącej do właściwości organu administracji publicznej i rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy również nie poczynił ustaleń, czy odwołanie wniesione zostało przez podmiot legitymujący się interesem prawnym do wniesienia odwołania. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że postępowanie odwoławcze może zostać wszczęte, w myśl art. 127 § 1 kpa, wyłącznie na skutek odwołania złożonego przez stronę postępowania. Zatem, aby mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, tzn., że jego interesu prawnego dotyczy dany akt lub czynność. Stwierdzenie przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Ustalenie interesu prawnego winno nastąpić w toku rozpoznawania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa. Podstawą zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest ustalenie przez ten organ, że odwołanie złożyły osoby, którym nie przysługuje przymiot strony. Takich ustaleń organ nie poczynił, stwierdzając, że odwołanie złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Tymczasem podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia i prowadzenia postępowania odwoławczego jest, zgodnie z art. 28 kpa, strona postępowania. Stroną postępowania jest zaś w świetle tego przepisu osoba lub jednostka, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołany art. 28 kpa nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. W doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przymiot strony postępowania daje tylko własny, bezpośredni i realny interes prawny, oparty o przepisy prawa materialnego. Aby więc uznać określony podmiot za stronę postępowania konieczne jest stwierdzenie, że istnieje realny i bezpośredni związek między chronionym przez prawo materialne interesem prawnym tego podmiotu a aktem czy czynnością organu administracji publicznej, które zostaną czy zostały wydane w tym postępowaniu. Interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa oznacza w istocie rzeczy istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Związek bezpośredni oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne dotyczy bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu [por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., OPS 11/99 (ONSA 2000, nr 1, poz. 6) oraz wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 304/10 (nie publ.)]. Z powyższego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydano decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Wobec tego przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W powyższym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, Lex nr 190891 i w wyroku z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/06, Lex nr 274855. W wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r., III ARN 13/91 Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany, skonkretyzowany, a także aktualnie istnieje". Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony była przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W orzeczeniach tych dominuje stanowisko, że członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony. Przepisy Prawa spółdzielczego z dnia 16 września 1992 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) nie przyznają bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 kc. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje zarząd. Członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to bądź w drodze postępowania wewnątrzwspólnotowego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. W szczególnych sytuacjach dopuszcza się w charakterze strony postępowania udział członka spółdzielni mieszkaniowej i to niezależnie od udziału w tym postępowaniu spółdzielni mieszkaniowej, gdy dana decyzja rozstrzyga o kwestiach mających istotny wpływ na prawa członka tej spółdzielni do korzystania z lokalu, albowiem członek spółdzielni mieszkaniowej, który legitymuje się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego, stanowiącym ograniczone prawo rzeczowe - a zakres tego prawa obejmuje spokojne niezakłócone korzystanie ze swego lokalu o nieuszkodzonej substancji czy dostępie do światła dziennego - nie może jako posiadacz korzystać z ochrony swych praw w mniejszym stopniu niż zagwarantowane to mają osoby trzecie wyszczególnione w art. 5 Prawa budowlanego [por. wyroki NSA: z dnia 3 lipca 2001 r.T IV SA 1610/99 (Lex nr 53445), z dnia 12 stycznia 2009 r., II OSK 1763/07 (Lex nr 537715) oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2012 r., IV SA/Po 1297/11 (nie publ.)]. Zatem pierwszorzędnym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustalenie, od kogo pochodzi odwołanie i czy składający odwołanie ma przymiot strony, w rozumieniu art. 127 § 1 kpa w związku z art. 28 kpa, bowiem dopuszczenie do takiego postępowania osób nie będących stronami narusza podstawowe zasady tego postępowania. Rygorem, w wypadku niewykonania wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa jest zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Ta wadliwość postępowania oznacza, że w sprawie nie wyjaśniono kwestii mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania odwołania, czym organ naruszył art. 7 kpa i art. 9 kpa, a naruszenie tych przepisów wiąże się nadto z uchybieniem przez organ wymaganiom z art. 64 § 2 kpa i naruszeniem art. 134 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa i korespondujący z nim art. 28 kpa. Uchybienie zatem przez organ obowiązkowi zastosowania trybu przewidzianego w art. 64 § 2 kpa skutkuje naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia, zaś rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd rozważań i wskazań co do dalszego postępowania i przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem obowiązujących regulacji normatywnych, i dopiero w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa wydanie stosownego rozstrzygnięcia w sprawie, zaś ustalenia i swoje stanowisko organ wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie, stosownie do treści art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie należy wyjaśnić, że stwierdzone uchybienia formalne w procedowaniu, jakich dopuściło się Kolegium, czynią przedwczesną ocenę zarzutów podniesionych w skardze, również i z tej przyczyny, że zaskarżone postanowienie nie było wynikiem rozpoznania wniesionego odwołania co do istoty sprawy. Nadto ocena taka byłaby równoznaczna z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, wobec tego, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.