IV SA/Wa 1238/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. 2013, poz. 267, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. 2014, poz. 518, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania radcy prawnego M. P., działającego w imieniu [...] Sp. z o.o. (dalej: Spółka), od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. odmawiającej ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod projektowaną drogę, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. W decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan sprawy przedstawiał się następująco. W decyzji Nr [...] z dnia [...] października 1998 r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. W wyniku podziału powstała m. in. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], przeznaczona pod projektowaną drogę. W piśmie z dnia 29 kwietnia 2014 r. Spółka, wystąpiła do Urzędu W. z wnioskiem o odszkodowanie, w trybie art. 98 u.g.n., za nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], przeznaczoną pod drogę. W dniu 1 lipca 2014 r. Prezydent W. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, przeznaczoną pod drogę, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. W piśmie z dnia 29 sierpnia 2014 r. Prezydent W. zawiadomił strony, w trybie art. 10 k.p.a., o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania. W decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. Prezydent W. odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod projektowaną drogę, stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...]. Od powyższej decyzji w dniu [...] października 2014 r. odwołanie złożył radca prawny M. P., działający w imieniu Spółki, który nie zgodził się z rozstrzygnięciem Prezydenta W. W decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta W. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod projektowaną drogę. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, że ze znajdującej się w aktach sprawy opinii architektonicznej Urzędu [...] z dnia [...] maja 1998 r. wynika, że "działka [...] przewidziana jest pod drogę (przejście i przejazd) celem obsługi działek ewidencyjnych o numerach: [...]". W ocenie Wojewody [...], taki zapis opinii architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że droga obejmująca działkę [...] w dniu wydania decyzji podziałowej miała charakter drogi wewnętrznej. Tymczasem w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji, opierając się na ww. opinii stwierdza jednoznacznie, że "działka [...] przewidziana została pod drogę celem obsługi tylko trzech konkretnych sąsiednich działek". Według organu II instancji, przytoczone wyrażenie "działka [...] przewidziana jest pod drogę (przejście i przejazd) celem obsługi działek ewidencyjnych o numerach: [...]", nie pozwala na stwierdzenie, że wskazana działka ma służyć tylko indywidualnym potrzebom właściciela drogi czyli prawnego dysponenta nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Tylko w takim przypadku można byłoby mówić o niepublicznym tj. wewnętrznym wykorzystaniu nieruchomości drogowej. Z zapisów planistycznych można wyprowadzić wniosek, że planowana droga ma obsługiwać ruch drogowy na osiedlu poprzez umożliwienie dojazdu do działek przy drodze. Organ odwoławczy wskazuje, że plan w żadnej ze swych regulacji nie definiuje projektowanej drogi jako drogi wewnętrznej. Charakteryzowanie drogi jako infrastruktury osiedlowej nie jest wystarczające do wyłączenia jej z sieci dróg publicznych. Według Wojewody, skoro droga planowana na przedmiotowej działce ma zaspokajać potrzeby osiedla, to jej walory nie mogą służyć potrzebom prywatnym (zawężonym do korzystania przez właściciela terenu). Zdaniem organu II instancji, droga osiedlowa ma służyć społeczności zamieszkującej to osiedle, a nie tylko właścicielowi oznaczonej nieruchomości. Charakter tych potrzeb mierzony korzyściami osób uprawnionych do używania drogi wyraźnie ukierunkowuje interpretatora do definicji ustawowej dróg gminnych, czyli infrastruktury o znaczeniu lokalnym. Organ odwoławczy wskazuje również, że planowana droga nie może mieć charakteru drogi wewnętrznej, skoro według części graficznej w Planie Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., przedmiotowa nieruchomość ma być przeznaczona pod budowę drogi publicznej - [...] - łączącej istniejące drogi publiczne ul. [...] z ulicą [...]. Poprzez połączenie użytkownicy dróg publicznych mają według planu uzyskać poszerzony dostęp do istniejącej już publicznej sieci komunikacyjnej. W ocenie Wojewody, nie można było kwalifikować działki jako planowanej pod budowę drogi wewnętrznej. Według organu II instancji, nie sposób zgodzić się także ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, jakoby dowodem na brak powstania obowiązku odszkodowawczego ze strony Prezydenta W. jest brak wpisu we właściwej księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, Miasta W. jako właściciela nieruchomości. Prezydent W. (dalej: skarżący, strona skarżąca) w piśmie z 17 marca 2015 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2015 r. W skardze skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego tj. art. 98 u.g.n. polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, podstawą prawną wypłaty odszkodowania stanowić będzie art. 98 ust. 3 u.g.n., w sytuacji, gdy decyzja podziałowa nie wywołała skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 98 u.g.n. II. Przepisów postępowania obejmujące: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji Prezydenta W. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części oraz art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja została wydana pomimo faktu, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana, w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy i wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o: 1. Uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia; 2. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podstawowe znaczenie ma treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie tej decyzji dochodzi do wydzielenia działki gruntu z przeznaczeniem na drogi publiczne, które stosownie do art. 98 ust. 1 u.g.n. przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W związku z tym to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, czy też jedynie pod drogę wewnętrzną, która choć jest ciągiem komunikacyjnym, to jednak nie ma charakteru publicznego. W skardze wskazano, że art. 98 u.g.n. wyraźnie stanowi wyłącznie o możliwości przyznania odszkodowania właścicielom gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne i prawnie pozbawionych własności takich nieruchomości. Należy wskazać, że wydzielona w wyniku podziału działka 163/3 nie ma charakteru drogi publicznej. Według skarżącego, trudno więc zgodzić się z twierdzeniami Wojewody [...], że w przedmiotowej sprawie odjęcie własności miało charakter publicznoprawny. Zdaniem strony skarżącej, nieruchomość będąca przedmiotem podziału została objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym przez Radę W. Uchwałą [...] z dnia [...] września 1992 r. i była położona w obszarze MU-30 o funkcji mieszkaniowo-usługowej. Bez znaczenia jest więc fakt, na który powołuje się Wojewoda [...], że zgodnie z Planem Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ulic [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. nieruchomość ma być przeznaczona pod budowę drogi publicznej [...]. W ocenie skarżącego, powołany przez Wojewodę [...] Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. dotyczył innego stanu faktycznego i nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. W uzasadnieniu skargi wskazano również, że w przedmiotowej sprawie powstała w wyniku podziału działka gruntu nr [...], nie pełni funkcji takiej jak drogi publiczne. Działka pozostaje własnością dotychczasowych właścicieli, wobec czego mogą oni nimi rozporządzać i wykonywać w stosunku do nich swoje uprawnienia właścicielskie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2015 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o., przedstawiła odpowiedź na skargę, wnosząc o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Spółka wskazała, że przedmiotowa nieruchomość została wydzielona pod drogę publiczną i przeszła z mocy prawa na własność W., a Spółce z tego tytułu należne jest odszkodowanie. Zdaniem Spółki, decyzja podziałowa wydana została na podstawie m.in. art. 98 u.g.n., a działka [...] została wydzielona pod drogę i nigdzie w decyzji podziałowej nie określono, że ma być to droga wewnętrzna. W ocenie Spółki, jeżeli w decyzji podziałowej nie powołano art. 99 u.g.n. i nie zawarto warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na wydzielonych działkach drogowych służebności drogowe zapewniające nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, a nieruchomość miała być właśnie taką działką zapewniającą dostęp do drogi publicznej, to oznacza, że nieruchomość wydzielono pod drogę publiczną, niezależnie, że w decyzji podziałowej zawarto zwrot "pod projektowaną drogę", a nie "pod drogę publiczną". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt: IV SA/Wa 1934/10) Sąd ten wskazał, iż: "Wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe". Co prawda art. 138 § 2 k.p.a. został zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r., a wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. został wydany przed zmianą art. 138 § 2 k.p.a., należy jednak stwierdzić, że powołane tezy z tego wyroku pozostają właściwie nadal aktualne. Należy również wskazać, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 959/11) sąd wskazał, iż: "Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy". W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie dowodowe w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż nie mieści się to w zakresie jego kompetencji. Podstawę wydania decyzji kasacyjnej może stanowić wyłącznie okoliczność niewyjaśnienia przez organ I instancji, z naruszeniem przepisów postępowania, sprawy w takim zakresie, w jakim miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Okoliczność ta, jako stanowiąca warunek możliwości podjęcia decyzji kasacyjnej, powinna być wykazana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji, z którego powinny wynikać przyczyny niemożności zastosowania art. 136 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja brew zarzutom skargi, nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 98 u.g.n. należy stwierdzić, że zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu, najistotniejsza pozostaje interpretacja przepisu art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., które odnoszą się wyraźnie do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd według, którego "Przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. przewiduje przejście z mocy prawa działek, które w wyniku podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania przez organ zatwierdzający podział w tym zakresie, tj. przejścia prawa bądź wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Jednak aby można było mówić o skutku, jaki on przewiduje, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt 1478761). Dodatkowo jednak dla ustalenia zakresu sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi konieczne jest odwołanie do przepisu prawa międzynarodowego - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: 1) zasada prawa do poszanowania mienia, 2) druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i 3) trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (zob. m. in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986, Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lönnroth v. Sweden, judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, § 61). Ponadto dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ustawy u.g.n. należy mieć na uwadze prawomocny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. no. 22531/05 (odrzucenie rewizji wyrokiem z 15 grudnia 2009 r.), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę ogólnodostępną istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. W ocenie Sądu, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest sprzeczne z celem i funkcją jakiemu ma służyć art. 98 u.g.n. Z treści artykułu 98 ust. 3 u.g.n. wyraźnie wynika, że za działki gruntu, których własności (użytkowania wieczystego) dotychczasowy uprawniony został pozbawiony wskutek dokonania podziału w warunkach wskazanych w art. 98 ust. 1, przysługuje odszkodowanie. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy opinii architektonicznej Urzędu [...] z dnia [...] maja 1998 r., "działka [...] przewidziana jest pod drogę (przejście i przejazd) celem obsługi działek ewidencyjnych o numerach: [...]". Treść zapisu opinii architektonicznej nie stwarza podstawy do stwierdzenia, że droga obejmująca działkę [...] w dniu wydania decyzji podziałowej miała charakter drogi wewnętrznej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji, opierając się na ww. opinii stwierdził jednoznacznie, że "działka [...] przewidziana została pod drogę celem obsługi tylko trzech konkretnych sąsiednich działek". Określenie, że "działka [...] przewidziana jest pod drogę (przejście i przejazd) celem obsługi działek ewidencyjnych o numerach: [...]" nie pozwala na dokonanie wykładni, według której wskazana działka ma służyć tylko indywidualnym potrzebom właściciela drogi czyli prawnego dysponenta nieruchomości przeznaczonej pod drogę. W stosunku do działki nr [...] nie można mówić o niepublicznym tj. wewnętrznym wykorzystaniu nieruchomości drogowej. Należy podkreślić, że projektowana droga ma obsługiwać ruch komunikacyjny na osiedlu poprzez umożliwienie dojazdu do działek przy drodze. Dokumenty planistyczne nie definiują projektowanej drogi jako drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu, określenie drogi jako infrastruktury osiedlowej nie oznacza wyłączenia jej z sieci dróg publicznych zapewniających realizację zadań publicznych. Wskazać należy również, że projektowana droga ma zaspokajać potrzeby osiedla. Funkcja tej drogi będzie związana głównie z potrzebami publicznymi mieszkańców osiedla, a nie tylko z potrzebami właścicieli oznaczonej nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, że drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter i w związku z tym mogą się też znacznie różnić w zakresie dostępności. Mogą być drogi wewnętrzne, należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Jednakże może być też tak, że drogi należące do takich podmiotów będą dostępne tak jak drogi publiczne. Będzie tak w szczególności w przypadku, gdy te drogi wewnętrzne będą objęte strefą ruchu lub strefą zamieszkania na terenie osiedla mieszkaniowego. W tym drugim przypadku droga wewnętrzna pełni faktycznie funkcję drogi publicznej. Charakter prawny drogi wewnętrznej, a zatem jej dostępność, może też zależeć od tego, kto jest jej zarządcą albo właścicielem. Organ powinie badać nie tylko nazwę drogi, ale również jej rzeczywistą funkcję. Z nazwy "projektowana droga" nie wynika jej funkcja i cel przeznaczenia. Słusznie podnosi organ II instancji, że planowana droga nie może mieć charakteru drogi wewnętrznej skoro według części graficznej w Planie Zagospodarowania Przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., przedmiotowa nieruchomość ma być przeznaczona pod budowę drogi publicznej – [...] - łączącej istniejące drogi publiczne ul. [...] z ulicą [...]. Poprzez połączenie użytkownicy dróg publicznych mają według planu uzyskać poszerzony dostęp do istniejącej już publicznej sieci komunikacyjnej. Z tego powodu nie można było kwalifikować działki jako planowanej pod budowę drogi wewnętrznej. Decydujące o tym, czy dana droga jest drogą publiczną - jest jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Istota zaliczenia sprowadza się do tego, iż według art. 1 ustawy o drogach publicznych z 1985 r. - z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (zob. wyrok SN z dnia 30 maja 2003 r., sygn. akt III CKN 1165/00, LEX nr 109442). Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że projektowana droga będzie stanowiła rzecz o charakterze użyteczności publicznej. Droga ta będzie zatem posiadała cechy przedmiotu, z którego będzie mógł korzystać każdy bez potrzeby uzyskania zgody jej prawnego dysponenta. Projektowana droga ma mieć otwarty dostęp od innej drogi publicznej ul. [...], a do korzystania z niej będzie uprawniony ogół społeczeństwa. Nie ma znaczenia to, ile osób faktycznie będzie korzystało z tej drogi po jej wybudowaniu. Oznacza to, że projektowana droga będzie spełniała funkcje drogi publicznej z uwagi na jej przyszłe połączenie z inną drogą publiczną oraz ze względu na nieograniczony dostęp do niej przez użytkowników. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd według, którego "Sam fakt, że dana ulica nie posiada statusu drogi publicznej, nie stanowi przeszkody dla rozważenia konieczności wypłaty odszkodowania za przejętą pod nią działkę" (zob. wyrok SN z dnia 7 lutego 2013, sygn. akt II CSK 672/12, LEX nr 1293953). Ponadto formalne zakwalifikowanie drogi jako drogi publicznej może nastąpić dopiero po wybudowaniu drogi jako obiektu budowlanego, a podmiot publiczny na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. staje się właścicielem nieruchomości niezależnie od swoich planów wobec budowy drogi. W powołanym przepisie art. 98 ust. 1 u.g.n. mowa jest nie o takich drogach, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, lecz o samym przeznaczeniu działki gruntu pod drogę publiczną. Skoro kategoria drogi publicznej może być nadana w ramach przepisów dopiero wówczas, gdy droga spełnia ustawową funkcję w sieci drogowej, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to spełnianie tej funkcji jest możliwe dopiero po tym, jak droga uzyska prawnie określone parametry techniczno-użytkowe, stosownie do art. 2 ust. 3 tejże ustawy. Uzyskanie zaś tych parametrów oznacza w istocie wybudowanie drogi. Z tych względów wydzielanie działek gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu art. 98 ust. 1 u.g.n. należy odnieść nie tyle do istniejących już dróg publicznych, ile do terenów, na których dopiero planowane jest wybudowanie dróg publicznych (M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 627-628). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Art. 98 ust. 1 u.g.n. jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność województwa wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną. Z przepisu tego nie można natomiast wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. Art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zawiera rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011, sygn. akt I OSK 459/10, LEX nr 952050). Podkreślenia wymaga również to, że w niniejszej sprawie, decyzja podziałowa została wydana m.in. na podstawie art. 98 u.g.n., a działka [...] została wydzielona pod drogę i nigdzie w treści ww. decyzji nie określono, że ma to być droga wewnętrzna, tak jak wskazuje to organ I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Stosownie do art. 93 ust. 3 u.g.n. w jego brzmieniu na dzień wydawania decyzji podziałowej, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 u.g.n. jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja podziałowa powołuje się wprost na art. 99 u.g.n., a w jej rozstrzygnięciu ustanowiony został warunek ustanowienia służebności gruntowej dla działek nie posiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej. Należy jeszcze raz podkreślić, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie" (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, LEX nr 1551287). Skoro w decyzji podziałowej nie powołano art. 99 u.g.n. i nie przewidziano warunku, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną ustanowione na wydzielonych działkach drogowych służebności drogowe zapewniające nieruchomościom dostęp do drogi publicznej, a przedmiotowa nieruchomość miała stanowić działkę zapewniającą dostęp do drogi publicznej, to oznacza, że ww. nieruchomość wydzielono właśnie pod drogę publiczną i użyto określenia w decyzji podziałowej "pod projektowaną drogę", a nie "pod drogę publiczną". Słusznie wskazuje organ II instancji, że nie można zgodzić się także ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji, jakoby dowodem na wyłączenie obowiązku odszkodowawczego ze strony Prezydenta W. jest brak wpisu we właściwej księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, Miasta W. jako właściciela nieruchomości. Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału jest podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej oraz wprowadzenia zmian w danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z treści art. 98 ust. 2 u.g.n. wynika, że to właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa łub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Jeśli chodzi o zarzuty skargi, to Sąd nie podziela argumentu strony skarżącej, jakoby zaskarżona decyzja naruszała art. 98 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, należy stwierdzić, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia. Z kolei w myśl art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Nie doszło także do naruszenia przez organ II instancji art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Prezydent W. naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy we własnym zakresie, prawidłowo zweryfikował decyzję organu I instancji i zasadnie uznał, że sprawa wymaga wyjaśnienia, mającego istotny wpływ na treść decyzji i skorzystał z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie był władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Jednakże analiza zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznego stanowiska, iż nie było podstaw do uwzględnienia skargi. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto dokonanie niezbędnej oceny stanu faktycznego na poziomie organu II instancji powodowałby de facto pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy. Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które pozwalałyby na uwzględnienie skargi. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.