IV SA/Wa 1275/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...] wydana została z naruszeniem prawa; II. zasądza od Miasta W. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] Rady Miasta W. uchwaliła studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S. podnosząc zarzut, iż uchwała ta narusza jej interes prawny poprzez naruszenie prawa własności, którego treść określa art. 140 kc, a które to naruszenie pozostaje w związku z art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej ustalenia studium są wiążące co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Stanowi to ustawową zasadę tworzenia planu miejscowego. Plan miejscowy jest z kolei aktem prawa miejscowego (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kształtującym sposób wykonywania prawa własności (wraz z innymi przepisami prawa). Procedura tworzenia planu miejscowego wskazuje, iż ustawodawca nakazuje uwzględnić ustalenia studium organowi sporządzającemu projekt planu miejscowego, a następnie, przed uchwaleniem planu miejscowego, rada gminy dokonuje oceny jego zgodności z ustaleniami studium i dopiero po pozytywnej ocenie może plan uchwalić. Działania organu sporządzającego projekt planu miejscowego oraz wywiązanie się przez radę gminy z obowiązku dokonania oceny zgodności planu (przed uchwaleniem) z ustaleniami studium, ocenia wojewoda w ramach uprawnień nadzorczych, przez pryzmat przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie w kontekście zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium, jako ustawowej zasady tworzenia planu. Powyższe, zdaniem skarżącej oznacza, że ustalenia studium, poprzez ustawowe powiązanie z dopuszczalnością określenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, oddziałują w istocie na sferę nie tylko wykonywania prawa własności, lecz również na sferę samej istoty własności wynikającej z art. 140 kc, a polegającej na korzystaniu przez właściciela z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Według art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, naruszenie własności może być dokonane tylko w drodze ustawy i tylko w sposób nienaruszający istoty własności. Podobnie stanowi również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie istoty własności należy zatem, zdaniem skarżącej, uznać w istocie za wywłaszczenie z prawa własności, a to z kolei jest możliwe tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Ustalenia studium wskazujące na cele ogólnodostępne, nie będące jednak celami publicznymi, skutkują w istocie związaniem gminy przy tworzeniu planu miejscowego ustaleniem takiego samego przeznaczenia, które z kolei pozostaje w sprzeczności z istotą własności wynikającą z art. 140 kc (tj. korzystanie z nieruchomości przez właściciela z wyłączeniem innych osób), a więc i w sprzeczności z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Konsekwencją ustawowego umocowania ustaleń studium dla gminy przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest niemożliwość kwestionowania ustaleń planu bez podważania zapisów studium. W ocenie skarżącej gmina będzie mogła zatem przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołać się na ustalenia studium jako wystarczające źródło ustalenia przeznaczenia jej nieruchomości na cele ogólnodostępne, nie będące jednakże celami publicznymi, co z kolei skutkować będzie tym, że ograniczenie własności nastąpi nie na podstawie ustaw (jak to jest w przypadku celów publicznych), lecz na podstawie ustaleń studium przeniesionych do planu miejscowego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na bezwzględną nieważność studium i planu miejscowego, jeżeli przy ich opracowywaniu lub uchwalaniu naruszono zasady ich sporządzania albo w sposób istotny (mający wpływ na wynik lub zakres ustaleń) naruszono tryb ich sporządzania. Oceny tego dokonuje wojewoda, jako organ badający legalność tych aktów przed ich publikacją w dzienniku urzędowym województwa, oraz sąd administracyjny na skutek skargi złożonej przez wojewodę albo przez podmiot, którego interes prawny danym aktem został naruszony (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to zdaniem skarżącej, że obecnie do sądu administracyjnego należy ocena studium w ramach powołanego art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, przy podejmowaniu uchwały w sposób istotny naruszono procedury tworzenia Studium. W dniu [...] października 2006 roku Rada Miasta W. uchwałą nr [...] uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. Integralną częścią uchwały jest część graficzna, oraz załącznik nr 3 z listą uwag wniesionych do Studium obejmujących uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta W. oraz sposób ich rozpatrzenia przez Radę Miasta W. Przedmiotem rozpatrzenia przez Radę W. była m.in. uwaga zarejestrowana pod numerem [...] złożona w dniu [...] maja 2006 roku (załącznik do zarządzenia Prezydenta poz. [...]), w której wniesiono o przeznaczenie działek nr [...],[...] z obrębu [...] oraz działek nr [...],[...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Prezydent Miasta W. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2006 roku rozstrzygnął m.in. w/w uwagę nr [...]. Zgodnie z treścią załącznika do rozporządzenia uwaga ta nie została uwzględniona, ponieważ "jest zgodna z ustaleniami Studium". W załączniku nr [...] do w/w Uchwały o Studium, Rada Miasta W. nie zmieniła w tym punkcie zarządzenia Prezydenta (poz. [...]). Tymczasem na rysunku stanowiącym integralną część uchwały, teren w/w działek oznaczony jest symbolem "ZL" - tereny zieleni leśnej, a więc niezgodnie z treścią uchwały. Istotnym naruszeniem procedury tworzenia Studium zdaniem skarżącej jest to, że Rada Miasta podtrzymała twierdzenie Prezydenta Miasta W., który uznał, że omawiana uwaga nie wymaga uwzględnienia, gdyż jest zgodna z ustaleniami Studium, podczas gdy twierdzenie Prezydenta pozostaje w sprzeczności z rysunkiem Studium, według którego teren objęty powołaną uwagą oznaczony jest symbolem "ZL" i przeznaczony jest pod zieleń leśną. Naruszenie procedury tworzenia Studium polega, zdaniem skarżącej również na tym, że niezgodnie z rzeczywistością rozpatrywano przedmiotową uwagę. Uznanie omawianej uwagi za odpowiadającą ustaleniom Studium, wbrew rzeczywistym ustaleniom Studium, spowodowało, że wskazane organy nie odniosły się do zgłoszonej uwagi jako w istocie nieuwzględnionej w ustaleniach Studium. Przedmiotem rozpatrzenia przez Radę W. była również uwaga zarejestrowana pod numerem [...], złożona w terminie w dniu [...] maja 2006 roku, dotycząca gruntu położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...], w której wnoszono o: 1. zmianę projektowanego przeznaczenia terenu z ZP1 - z ogólnodostępnej zieleni na funkcje zabudowy mieszkaniowej M 1 i M 2, oraz 2. ustalenie granicy obszaru objętego ochroną w oparciu o opinie geologiczne wykonane pod kątem wpływu inwestycji na stateczność S. (wniosek tej treści został złożony również w dniu [...] maja 2004 roku już w trakcie prac nad studium). Prezydent Miasta W. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2006 roku rozstrzygnął m.in. również omawianą uwagę i jej nie uwzględnił (załącznik do rozporządzenia Prezydenta poz. [...] i [...]), a Rada W. również w tych punktach nie zmieniła rozporządzenia Prezydenta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren ten stanowi powiązanie przyrodnicze U. ze S. i położony jest w systemie Przyrodniczym Miasta (załącznik nr [...] do Studium poz. [...]). W treści Studium obszar ten zakwalifikowano jako teren wyłączony spod zabudowy (rozdz. [...] pkt. [...]Studium) i oznaczono na rysunku symbolem "ZL" - zieleń leśna. Cały ten obszar w trakcie opracowania ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta W. uchwalonego uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] września 1992 roku uzyskał zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Obszar ten oznaczony jest numerem ,, [...]" na mapie stanowiącej załącznik do pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nr [...] z dn. [...].09.1992 roku. Nie jest to więc zdaniem skarżącej, teren zieleni leśnej ani faktycznie (niezadrzewiony i zbyt mały), ani formalnie w rozumieniu ustawy o lasach, ani w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, ani w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżącej wniosek zawarty w uwadze do Studium nie naruszał ustawy z 4 lutego 1994 roku prawo geologiczne i górnicze, a wręcz przeciwnie obligował do uwzględniania warunków geotechnicznych gruntu. Ponadto, w rozstrzygnięciu nie wskazano przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, na którą się powołano. Po rozpatrzeniu powyższej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2008r. sygn. akt IV SA/Wa 2350/07 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej E. S. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2350/07 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że nieprawidłowo Sąd wykorzystał informacje zawarte w piśmie Urzędu Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., które dotyczy przeznaczenia działki w projekcie planu miejscowego. Na etapie badania legalności uchwały dotyczącej studium Sąd powinien opierać się na materiale dowodowym, który dotyczy studium nie zaś przygotowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA wskazał także, że konieczne jest też dokonanie oceny mocy wiążącej studium, skoro w przyszłości miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego samego obszaru będzie kontrolowany pod względem zgodności ze studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Uchylenie wyroku WSA z dnia 29 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2350/07 przez Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej powoduje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez sąd drugiej instancji (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p. p. s. a."). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u. s. g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd najpierw ocenia, czy zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. W przypadku ustalenia, że uchwała spełnia powyższy wymóg, należy zbadać, czy nastąpiło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą oraz czy skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Następnie przedmiotem badania Sądu jest posiadanie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, to znaczy czy skarżący ma w sprawie interes prawny i czy został on naruszony wskutek wydania uchwały. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala Sądowi na merytoryczne odniesienie się do zarzutów skarg. Po pierwsze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania W. została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 u. s. g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania własne obejmują sprawy ładu przestrzennego. Ponadto art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwana dalej "u. p. z. p.", zalicza uchwalanie studium do zadań własnych gminy, pozostających w sferze władztwa planistycznego gminy. Zaznaczyć również należy, że skarga z art. 101 ust. 1 u. s. g. przysługuje na każdą uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego czy ma ona charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyła czyjś interes prawny. Po drugie, nastąpiły bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po trzecie, skarga została wniesiona w ustawowym terminie. Stosownie bowiem do art. 53 § 2 p. p. s. a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p. p. s. a. (wymagających wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa), skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Jeżeli więc organ nie uwzględnił wezwania, skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u. s. g. należy wnieść w terminie 60 dni od dnia wezwania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, opubl. w ONSAiWSA 2007/3/60 i w ZNSA 2007/2/83). W sprawie niniejszej skarga została wniesiona w terminie. Po spełnieniu powyższych trzech wymogów Sąd zbadał legitymację skarżącej do wniesienia skargi badając istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi i jego naruszenie. Interes prawny skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u. s. g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Nadto interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie powinno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego. Interes prawny powinien rzeczywiście istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego, nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 435/06. Należy podkreślić, iż wyrok ten był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 109/07 oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyroku. W wyroku tym Sąd zajął stanowisko, iż w postępowaniu planistycznym interes prawny ma niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Interes ten znajduje ochronę w przepisach k. c. Interesu prawnego w tym postępowaniu nie ma podmiot nieposiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym projektowanym planem. Nie ma interesu prawnego również ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie określonego prawa do gruntu. Roszczenie takie nie podlega ochronie prawnej w postępowaniu planistycznym. Choć wyrok ten został wydany na tle postępowania w przedmiocie wniesienia zarzutu do projektu m. p. z. p., to argumentację w nim zawartą można odnieść także do badania interesu prawnego do wniesienia skargi na studium. E. S. ma interes prawny we wniesieniu skargi co do tej części studium, która dotyczy działek nr [...],[...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], których skarżąca jest właścicielką bądź współwłaścicielką. Działka nr [...] została w studium przeznaczona w części tekstowej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową zaś w części graficznej pod zieleń urządzoną. Działki nr [...] i [...] zostały przeznaczone pod funkcje ZP1 ogólnodostępnej zieleni oraz objętego ochroną Obszaru S. jako elementu krajobrazu o najwyższych walorach przyrodniczych i kulturowych. Istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi po stronie skarżącej E. S. w zakresie działek nr [...] i [...] oraz działki nr [...] powoduje, że Sąd bada, czy interes prawny skarżącej został naruszony. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u. s. g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie tego przepisu nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Innymi słowy - skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 u. p. z. p. oraz art. 9 ust. 1 i 5 u. p. z. p. nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy. Mimo swojej kreacyjnej funkcji w zakresie polityki przestrzennej gminy, studium określa również prawnie wiążąco kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym, przez co, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności w przypadku, gdy po uchwaleniu studium zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w m. p. z. p. Nie można więc podzielić stanowiska, że art. 101 ust. 1 u. s. g. a priori wyłącza możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Co prawda jeszcze do niedawna przyjmowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że studium, nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może w zasadzie naruszyć interesu prawnego strony skarżącej, to jednak całkowicie nie wykluczano takiej możliwości, czego dowodem było badanie tego interesu wyrażające się w oddaleniu skarg, a nie ich odrzucaniu. Trend ten umocnił się ostatnio w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie za sprawą wzmocnienia stopnia związania m. p. z. p. ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez obowiązek badania zgodności, a nie tylko spójności projektu m. p. z. p. ze studium. Fakt ten trzeba potraktować jako istotną dyrektywę wykładni przepisu art. 9 ust. 4 u. p. z. p., tj. dalej idącym, niż dotąd, związaniem ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu m. p. z. p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07). Odnośnie działek nr [...] i [...], które w studium zostały przeznaczone pod funkcje ZP1 ogólnodostępnej zieleni oraz objętego ochroną Obszaru S. jako elementu krajobrazu o najwyższych walorach przyrodniczych i kulturowych wskazać należy, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zieleni gminnej i zadrzewień (art. 7 ust. 1 pkt 12 u. s. g.). Stosownie do art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm.) rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia. Organy gminy obowiązane są również do podejmowania działań na rzecz ochrony obszarów o wysokich walorach przyrodniczych i kulturowych. Przy realizacji tego typu zadań nie może jednak dokonywać nadmiernego ograniczenia prawa własności. Z ustaleń w zakresie kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczenia terenów wynika, że w strukturze terenów zieleni W. wyróżniono tereny zieleni urządzonej (parki, ogrody dydaktyczne, skwery, zieleń towarzyszącą zabytkowym fortyfikacjom oraz zieleń przyuliczną i osiedlową) oraz tereny zieleni urządzonej z udziałem terenów sportu i rekreacji położone w obszarach zurbanizowanych oraz tereny zurbanizowane o udziale powierzchni biologicznie czynnej powyżej 60%, a także tereny cmentarzy. Z ustaleń studium wynika również, że dla kształtowania struktury przestrzennej terenów zieleni istotne jest zachowanie i tworzenie ciągłości przestrzennej przyrodniczej struktury W. w relacji z ponadregionalnym i regionalnym systemem powiązań przyrodniczych. Należące do skarżącej działki nr [...] i [...], położone w rejonie ulicy [...], w studium zostały oznaczone symbolem "ZP1". Są to tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej. W ocenie Sądu nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącej odnośnie powyższego przeznaczenia w studium działek nr [...] i [...] pod funkcję "ZP". Działki te - wbrew zapisom studium - nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta. W bezpośrednim sąsiedztwie tych działek znajdują się tereny o innym przeznaczeniu - pod zabudowę mieszkaniową. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny zabudowane jak też tereny w odniesieniu, do których wydano decyzje o pozwoleniu na budowę. Dotyczy to również objętego ochroną Obszaru S. , którego granic w sposób dokładny nie określono. Nastąpiło więc nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne ograniczenie prawa własności prywatnej pozostające w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140 k. c. Stosownie bowiem do art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Istota ta jest zaś określona w art. 140 k. c. i polega na tym, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zaznaczyć jednocześnie należy, iż ustalenie dla danego obszaru funkcji "ZP1" nie uzasadnia wywłaszczenie, które może być dokonane tylko na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Katalog celów publicznych został określony w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej "u. g. n.". Wśród celów publicznych nie znajduje się przeznaczanie terenów na tereny zieleni miejskiej. Powstaje więc sytuacja, w której prawo własności skarżącej E. S. co do własności działek nr [...] i [...] zostało w sposób nieproporcjonalny ograniczone, a w tej sytuacji nie może ona liczyć na ich wywłaszczenie za słusznym odszkodowaniem, będąc zmuszoną do ponoszenia wydatków na ich utrzymanie. Wskutek tego przewidziane w studium ograniczenie prawa własności poprzez przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod funkcję "ZP1" stanowi naruszenie prawa i Sąd w tej części stwierdził na podstawie art. 94 ust. 1 i 2 u. s. g., że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Odnośnie działki nr [...] należy stwierdzić, że nie może być zaakceptowana sytuacja, w której działka ta została w studium przeznaczona w części tekstowej pod zabudowę mieszkaniowo-usługową zaś w części graficznej pod zieleń urządzoną. Część tekstowa studium musi bowiem całkowicie zgadzać się z częścią graficzną tego aktu. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.