IV SA/Wa 1373/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznego aktu własności ziemi oddala skargę. I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" albo "Organ"), po rozpatrzeniu zażalenia S. R. (dalej "Skarżący") utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt") z [...] grudnia 2020 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania mającego na celu stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznego aktu własności ziemi nr [...]. II. Przebieg postępowania, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonego postanowienia, przedstawia się następująco: 1. W dniu 24 kwietnia 2015 r. S. R. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznego aktu własności ziemi nr [...] o nabyciu z dniem [...] listopada 1971 r. przez A. i E. R. własności działki nr [...] o pow. 0,64 ha we wsi [...]. 2. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydanym w oparciu o przepis art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznego aktu własności ziemi nr [...]. 3. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł S. R.. III. Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej "Wójt") z [...] grudnia 2020 r., nr [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Organ wskazał, że wniosek złożony w dniu 24 kwietnia 2015 r. do Wójta Gminy [...] dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznego aktu własności ziemi. Akty własności ziemi wydawane były w oparciu o przepis art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. z dnia 4 listopada 1971 r.), zgodnie z którym właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdza nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzeka o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego w drodze wydania aktu własności ziemi, zwanego dalej "decyzją". Przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks Cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr. 11, poz. 81) uchylono przepisy stanowiące podstawę wydawania aktów własności ziemi, i przekazano problematykę regulowania stanu prawnego tych gruntów do sądów powszechnych. Następnie przepisem art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 91 ze zm.) uniemożliwiono wzruszanie w trybie nadzwyczajnym aktów własności ziemi. Zgodnie z ww. przepisem do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 3 ww. ustawy postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu. Zdaniem SKO, intencją ustawodawcy było wyeliminowanie jakichkolwiek możliwości administracyjnego wzruszenia wydanych do 1981 r. aktów własności ziemi, które jako ostateczne nie mogły być wzruszone już na drodze odwołania. Stąd w cytowanym przepisie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 29 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazano na brak możliwości stosowania do aktów własności ziemi nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji, tj: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Jednym z postępowań nadzwyczajnych jest uregulowane w przepisie art. 162 k.p.a., w rozdziale 13 k.p.a. - "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji", postępowanie dotyczące wygaśnięcia decyzji. Cytowanym przepisem art. 63 ust. 2 wyeliminowano zatem możliwość stosowania jakichkolwiek trybów postępowania z rozdziału 13 k.p.a., a nie wyłącznie stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Stosowanie przepisu art. 162 do aktów własności ziemi stałoby w sprzeczności do zasady trwałości decyzji administracyjnych, stanowiącej fundament przepisu art. 63 ust. 2. Przepis ten stanowi inną uzasadnioną przyczynę, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte, o której mowa w przepisie art. 61a k.p.a. IV. Pismem z dnia 6 maja 2021 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Kolegium z [...] marca 2021 r. W krótkim uzasadnieniu Skarżący wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia aktu własności ziemi na podstawie art. 162 k.p.a. Jego zdaniem jest to jedyny właściwy i prawny sposób załatwienia sprawy. V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie procesowym z 31 sierpnia 2021 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, do czego był uprawniony stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym m.in., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków: 1. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie SKO w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], a kwestią sporną jest zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 63 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w stosunku do aktu własności ziemi z dnia [...] października 1976 r., nr [...], którym Naczelnik Gminy w [...], na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250) stwierdził, że A. R. oraz jego żona E. R. z d. M. stali się z mocy samego prawa właścicielami nieruchomości nr [...] o pow. 0,64 ha, położonych we wsi [...] województwo [...]. Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Skarżący wystąpił do Wójta Gminy [...] o stwierdzenie wygaśnięcia ostatecznego aktu własności ziemi nr [...] Wójt postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania, a zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta z [...] grudnia 2020 r. 2. Kwestia wszczęcia postępowania administracyjnego, a zarazem przesłanek odmowy tego wszczęcia, uregulowana jest co do zasady w art. 61 i 61a k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania przez stronę), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2). Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, wynikające z ww. przepisu mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. Jeżeli w akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, to przesłanki podmiotowe odnoszą się do zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego określonego podmiotu i w ogóle jego zdolności do bycia podmiotem obrotu prawnego, a przesłanki przedmiotowe do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. Ustawodawca w art. 61a k.p.a. wyraził w sposób konkretny tylko jedną przesłankę podmiotową, odwołującą się do przymiotu strony postępowania, pozostawiając pozostałe, mieszczące się w zakresie wyrażenia "uzasadnione przyczyny", wyjaśnieniom doktryny i orzecznictwa. Do takich innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć sytuacje, gdy żądanie jednostki dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Do innych usprawiedliwionych przyczyn należy zaliczyć przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2021). Takie też stanowisko przyjął NSA w wyroku z 28 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1948/18 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), rozważając drugą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania wskazał, że: "Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a." 3. Odniesienie powyższych uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków: 3.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a. należy wyjaśnić, że przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. W tej kwestii "inną uzasadniającą przyczyną", która stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności aktu własności ziemi, jest regulacja, która została zawarta w art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Cytowanym przepisem art. 63 ust. 2 wyeliminowano zatem możliwość stosowania jakichkolwiek trybów postępowania z rozdziału 13 k.p.a., łącznie z uregulowanym w art. 162 k.p.a. stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji (aktu własności ziemi). Należy równocześnie zaznaczyć, że norma wynikająca z tego przepisu jest jednoznaczna, nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych, że ustawodawca wskazał inną dyspozycję, niż wyłączenie od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1992 r., ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych od przepisów k.p.a., dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Ponieważ kwestionowany przez Skarżącego akt własności ziemi został wydany na podstawie art. 1, 5 i 12 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to zasadnie SKO uznało stanowisko organu I instancji co do istnienia w przedmiotowej sprawie innej uzasadnionej przyczyny, z powodu której postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (aktu własności ziemi) nie może być wszczęte. 3.2. Sąd pragnie zaznaczyć, że relewantny dla rozstrzygnięcia sprawy art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi skarbu Państwa nie jest jedyną regulacją zawierającą tego typu przepisy, co więcej ich słuszność była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Przykładem innych rodzajów postępowań administracyjnych, w których ustawodawca – co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym jest chociażby postępowanie związane z usuwaniem skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych, dotyczących nieruchomości [...], również postępowanie związane z własnością nieruchomości. Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1076, ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), a w którym to wyroku Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego. Uzasadnieniem dla wykluczenia prawa do zaskarżania orzeczeń organów administracji może być to, że brak jest w strukturze organów administracji instytucji, które mogłyby w sposób rzetelny i nienaruszający zasad organizacji administracji pełnić rolę organów nadzoru. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ustawodawca zdecydował bowiem o powołaniu Społecznej Komisji Rewindykacyjnej specjalnie w celu koncentracji orzecznictwa w sprawach objętych ustawą rewindykacyjną w rękach jednego centralnego wyspecjalizowanego organu. Stąd też decyzja o eliminacji toku instancji w ramach administracji. Wprowadzenie zatem w tym przypadku wyjątku od zasady określonej w art. 78 zdanie 1 Konstytucji nie miało znamion arbitralności, oczywiście przy uwzględnieniu również możliwości złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego". 3.3. Odnośnie do oceny przedmiotowego przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi przez Trybunał Konstytucyjny, w zakresie zgodności art. 63 ust. 2 z zasadami państwa prawa, a w szczególności z art. 2 w zw. z art. 45, art. 62, art. 77 czy art. 78 Konstytucji, to należy wskazać, że Trybunał nie dopatrzył się niezgodności tego artykułu z Konstytucją (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 r., sygn. akt SK 13/99 OTK 2000/1/15 oraz wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt SK 29/00, OTK 2000/4/110). W uzasadnieniu tego ostatniego wyroku Trybunał stwierdził, że akty własności ziemi przestały być wydawane w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Dalej Trybunał wskazywał, że okres na wzruszenie aktów własności był wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone mogły dochodzić swych praw oraz ewentualnie stosowanego odszkodowania. Wprowadzone w 1991 r. ograniczenia były konieczne z uwagi na wartość jaką jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony prawa nabytych. Zdaniem bowiem Trybunału Konstytucyjnego, nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych. 4. Warto zwrócić uwagę, że przeciwne rozumowanie (tj. przyjęcie prawidłowości postępowania organu niezgodne z wyraźną normą prawną) prowadziłoby do naruszenia zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Zasada ta traktowana jest bezwzględnie, a jej naruszenie powoduje stwierdzenie nieważności aktu. Iluzoryczność tej zasady w stosunkach prawnych byłaby konsekwencją odstąpienia od niej jedynie w niektórych tylko sprawach. Nadto Sąd zaznacza, że powyższe stanowisko jest zgodne z ugruntowanym już poglądami judykatury w tym z orzecznictwem sądów administracyjnych. W wyroku z 29 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. ma na celu definitywną likwidację możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Tym samym obejmuje on swoim zakresem również decyzję wydane w nadzwyczajnych trybach w stosunku do aktów własności ziemi (wyrok w sprawie II OSK 2677/14 Lex Omega 2106712, tak samo również wyrok NSA z 18 października 2013 r. II OSK 2252/12, wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r. II OSK 969/10 oraz wyroki WSA w Warszawie, w szczególności wyrok z dnia 3 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 1457/18, z dnia 13 września 2019 r., IV SA/Wa 2156/17 oraz z dnia 20 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 426/21, CBOSA). 5. Z uwagi na wyniki wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowisko SKO w [...] odmawiające wszczęcia postępowania, jest prawidłowe. W takiej sytuacji ewentualnie pozostałoby Skarżącemu rozważenie cywilnoprawnej drogi dochodzenia swoich roszczeń. VIII. Reasumując Sąd stwierdza, że organ zasadnie uznał, że przedmiotowy akt własności ziemi z dnia [...] października 1976 r., nr [...] nie może być wzruszony w trybie administracyjnym, a w związku z tym, brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] marca 2021 r., co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.).