IV SA/Wa 140/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej RDOŚ) z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdów z dróg gminnych, budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GDOŚ podniósł, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody ww. projektu decyzji z uwagi na fakt, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, dla którego obowiązuje Uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2012 r., poz. 1194), który w § 3 ust. 1 pkt 3 ustanawia zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Nadto RDOŚ uznał, że realizacja planowanej inwestycji ograniczy drożność korytarzy ekologicznych pn. [...] , co będzie zagrażało gatunkom występującym na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł G. W., nie zgadzając się z ustaleniami organu w zakresie: - naruszenia przez inwestycję obszaru Natura 2000. Wskazał iż obszar ten obejmuje niemal całe [...], które jest przecież zabudowane. Dodał, że jego inwestycja ma się znaleźć na skraju otuliny [...] Parku Narodowego i nie wpłynie negatywnie na ten obszar; - uznania obszaru za niezainwestowany – wskazał, że po obu stronach jego działek znajdują się zabudowania; - stanu zadrzewień działek objętych inwestycją. Wskazał, iż teren inwestycji stanowi łąka, teren przeznaczony pod inwestycję nie jest zadrzewiony ani nie porastają go nawet krzewy. Nadto planowana inwestycja nie wiąże się z usunięciem jakiegokolwiek drzewa; - zagrożenia korytarza ekologicznego. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując, że łąka stanowi użytek rolny, stosownie do postanowień § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38, poz. 454 ze zm.). Zadrzewienia śródpolne zaś to drzewa (również pojedyncze bądź skupiska) znajdujące wśród pól (użytków rolnych). Organ wskazał, że nie może uwzględnić deklaracji inwestora, iż planowana inwestycja zostanie zrealizowana w taki sposób, aby nie kolidować z istniejącymi drzewami i krzewami, bowiem zgodnie z przedstawionym projektem Skarżący może lokalizować inwestycję w wyznaczonym obrębie, a zatem również w miejscu, w którym znajdują się zadrzewienia śródpolne. Na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. W., zarzucając naruszenie: przepisów postępowania, a to art. 7, 77, 80 § 1 i 107 § 3 w związku z art. 126 i 124 k.p.a. oraz art. 106 § 4, 11 i art. 15 k.p.a., poprzez nieprzerpowadzenie postępowania wyjaśniającego co do istotnych okoliczności faktycznych, tj. rodzaju zadrzewień oraz realnego a nie potencjalnego wpływu inwestycji na stan zadrzewień; przepisów prawa materialnego, tj. art 60 ust. 1 w zw. z art 53 ust.4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły przesłanki do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; przepisów prawa materialnego, a to § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w związku z art. 60 ust. 1 i 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zakaz likwidacji zadrzewień śródpolnych może być podstawą odmowy uzgodnienia oraz że do takiej likwidacji dojdzie na skutek realizacji planowanej inwestycji; art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności mimo braku normy prawnej, która by takie ograniczenie przewidywała. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę zjazdów z dróg gminnych, budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych na częściach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, w tym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Do form ochrony przyrody - stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., zwaną dalej u.o.p.) – zalicza się między innymi obszar chronionego krajobrazu. Działki na których planowana jest inwestycja położone są w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p. obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony (art 23 ust. 2 u.o.p.). Art. 24 ust 1 pkt 3 u.o.p. przewiduje, że w obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zakaz ten został wprowadzony § 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. U. Woj. [...]., z 2012 r. Nr [...]), zwanej dalej uchwałą. W niniejszej sprawie istotne było wyjaśnienie czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia [...] Obszary Chronionego Krajobrazu, w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Przy tym w niniejszej sprawie, z uwagi na wskazany powyżej zakaz zawarty w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, wymagane było dokonanie analizy pod kątem możliwości realizacji zamierzonej inwestycji z uwzględnieniem zakazu zawartego w uchwale. Organ uzgadniający zobowiązany był zatem dokonać oceny zgodności projektowanej inwestycji z przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz powołanej uchwały. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ uzgadniający naruszył prawa materialnego tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania (art. 7, 77 k.p.a.) nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że zakres postępowania administracyjnego wyznaczany jest treścią hipotezy normy prawnej mogącej być podstawą wydawanej decyzji (postanowienia). W niniejszej sprawie podstawą postanowienia uzgodnieniowego, jest § 3 ust. 1 pkt 3 wspomnianej wyżej uchwały, który wprowadza na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Zatem w rozpoznanej sprawie organy powinny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy realizacja inwestycji planowanej przez skarżącego będzie związana z naruszeniem zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, wprowadzającego zakaz likwidowania i niszczenia m.in. zadrzewień śródpolnych. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ takiego – oczywistego ustalenia nie dokonał. Jak wynika ze zgromadzonych akt sprawy, organ oceniając, że przestawiony do uzgodnienia projekt, pomimo zawartego w nim warunku zobowiązującego inwestora do przestrzegania zasad wynikających z uchwały, nie zapewnia zgodności z powyższą uchwałą, oparł się wyłącznie na istnieniu w sprawie potencjalnego zagrożenia naruszenia zakazu niszczenia zadrzewienia. Organ bowiem nie zgromadził jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie czy realizacja planowanej inwestycji, doprowadzi do naruszenia zakazu przewidzianego w uchwale. Innymi słowy, swoje negatywne stanowisko organ oparł wyłącznie na hipotetycznym, bo nie popartym rzetelnymi dowodami istnieniu potencjalnej możliwości naruszenia stanu zadrzewienia. Tymczasem, w ocenie Sądu, potencjalna obawa naruszenia obowiązującego zakazu niszczenia zadrzewień, nie jest wystarczająca do tak znacznego ograniczenia uprawnień właścicielskich w zakresie zabudowy. Wystąpienie naruszenia zakazu powinno być niewątpliwe, a więc konkretne i realne. W przypadku więc, gdy zalesienie nie występuje na całym obszarze objętym zamierzeniem inwestycyjnym, rolą organu jest ustalenie czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia drzew. Tym bardziej w sytuacji, kiedy obszar inwestycji jest znaczny, a dla celów inwestycji niezbędne jest wydzielenie z całości terenu jedynie części powierzchni. Tak więc zadaniem organu jest wykazanie, że takiej możliwości nie ma. W przeciwnym razie ograniczanie uprawnień właścicielskich będzie dokonywane dowolnie, w oderwaniu od konkretnego ograniczenia wynikającego z przepisów prawa (w tym przypadku miejscowego), z naruszeniem prawa własności. Podkreślić bowiem należy, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nie wprowadza zakazu zabudowy na terenie zadrzewień śródpolnych, ale zakazuje likwidowania i niszczenia tychże zadrzewień. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji będzie zatem uzasadniona, jeżeli organy wykażą że przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przesądza o konieczności likwidacji zadrzewień porastających obszar planowanej inwestycji. Jest to istotne zwłaszcza w kontekście zawartego w decyzji zobowiązania do przestrzegania zapisów uchwały. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie podkreśla się, iż ustanowione w ustawie o ochronie przyrody zakazy, z uwagi na charakter regulacji ograniczający konstytucyjnie chronione prawo własności, winny być odczytywane w kontekście celu utworzenia oraz celów ochrony obszaru chronionego krajobrazu. Wynika to stąd, że organy uzgadniając w zakresie ochrony przyrody, wypowiadają się co do planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. Zatem w przypadku gdy inwestycja planowana jest na obszarze chronionego krajobrazu, konieczna jest ocena, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego ten obszar został utworzony. Wymaga to nie tylko jasnego wykazania, że spełnione są warunki do zastosowania środków ochrony, które stanowią ograniczenie korzystania z prawa własności, ale również dokonania oceny pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości w powołanym przepisie wskazanych. Zatem organ, który stosuje prawo poprzez orzekanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie obszaru chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska. Dokonuje się tego także poprzez prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów. Dodać warto, że podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził m. in. w wyrokach z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12 oraz z 24 lipca 2014 r., II OSK 364/13 oraz w wyroku z dnia 24 września 2015 r. II OSK 174/14 –dostępne w CBOSA). Sąd w niniejszym składzie wskazuje również, że dodatkowym argumentem potwierdzającym trafność konieczności stosowania zasady proporcjonalności w procesie oceny istnienia ewentualnych przeszkód do zabudowy z powołaniem się na postanowienia aktów prawa miejscowego wprowadzających obszar chronionego krajobrazu jest okoliczność, że rozstrzygniecie w tym zakresie powierzono wyspecjalizowanemu organowi z zakresu ochrony środowiska. W sytuacji, gdyby rola organu uzgadniającego miała się sprowadzać tylko do zidentyfikowania istnienia zadrzewień śródpolnych na obszarze objętym ochroną, to powstaje zasadnicze pytanie o racjonalność i celowość angażowania organu wyspecjalizowanego, w tym organu tej rangi co Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Dokonanie wspomnianych ustaleń nie wymaga bowiem szczególnej wiedzy. Zatem reasumując, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie rozpatrując sprawę, powinien dokładnie przeanalizować aktualny stan faktyczny sprawy i w oparciu o obowiązujące przepisy i wydać stosowne rozstrzygnięcie, poddając przede wszystkim kontroli, czy możliwa jest realizacja inwestycji bez likwidacji lub zniszczenia zadrzewień śródpolnych. W sytuacji zaś gdyby organ stwierdził – w oparciu o wnikliwe i poddające się weryfikacji ustalenia (uwzględniające wytyczne wynikające art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.) – że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga bezwzględnie usunięcia lub zniszczenia rzeczonego zadrzewienia, zajdzie konieczność przeprowadzenia przez organy testu proporcjonalności, mając na uwadze, iż istota zasady proporcjonalności na gruncie stosowania prawa administracyjnego wyraża się w tym, że organ administracji publicznej, podejmując działania, które ingerują w prawa i wolności jednostki, powinien przede wszystkim rozważyć, czy stosowane środki są celowe i niezbędne do zrealizowania jego zadań, a nadto, czy ich efekty pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. (zob. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998/4/50 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2016 r., II OSK 1183/14, CBOSA). Organ zatem ustali: a) jakie są konkretne cele wprowadzenia formy ochrony przyrody w postaci [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w szczególności w kontekście treści uchwały Sejmiku; b) czy zakaz realizacji inwestycji objętej wnioskiem skarżącego jest konieczny dla realizacji tych celów, c) czy realizacja tych celów w realiach niniejszej sprawy (mając m. in. na uwadze rodzaj planowanej inwestycji oraz cechy sąsiedniej zabudowy) pozostaje w racjonalnej proporcji (czyli jest adekwatna) do tak zasadniczego ograniczenia prawa własności skarżącego. Podsumowując, należy stwierdzić, że dostrzeżone przez Sąd naruszenia obejmujące naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 8 upzp oraz przepisów k.p.a. tj. art. 7, 77 107 § 3 k.p.a przejawiającej się w niedostatecznym wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, powodowały konieczność uwzględniania skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.