IV SA/Wa 1420/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] i [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...], z [...] kwietnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1, art. 123, art. 124, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm./, po rozpoznaniu zażalenia T. K. i E. K. na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] ustalające koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu w kwocie 4.000,00 zł na rzecz T. K. i E. K., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W toku postępowania organ odwoławczy ustalił następujący stan faktyczny: Pismem z 25 lutego 2016 r., E. K. i T. K., wystąpili do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie działki nr [...] stanowiącej ich własność, z działką nr [...] stanowiącą własność B. i M. K.. Wnioskodawcy wyjaśnili, że wznowienie granic w roku 2004 jest nieprawidłowe. Rozgraniczenie zaplanowane na czerwiec 2014 r. nie odbyło się z uwagi na śmierć geodety. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe między wymienionymi działkami. Na rozgraniczenie nie zgodzili się M. K. i B. K., którzy w pismach z 14 kwietnia 2016 r. i z 5 maja 2016 r. wyjaśnili, że granica między działkami została ustalona w latach 1971 i 1972. Następnie na wniosek E. K. przeprowadzono rozgraniczenie działek w roku 1997, natomiast w roku 2004 dokonano wznowienia znaków granicznych, które potwierdziło granicę ustaloną w latach 1971-1972. W tej sprawie został sporządzony protokół podpisany przez obie strony. Kolejne rozgraniczenie nie znajduje więc uzasadnienia. Wójt Gminy [...] przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe upoważniając postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. do ustalenia przebiegu granic nieruchomości geodetę W. R. (uprawnienie nr [...]). Ostateczny protokół graniczny został sporządzony przez geodetę 5 grudnia 2016 r. W oparciu o ustalenia uprawnionego geodety Wójt Gminy [...] wydał decyzję z [...] lutego 2017 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy położoną w obrębie wsi [...], gm. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów wsi jako działka nr [...], stanowiącą współwłasność T. i E. K., na podstawie postanowienia sądu sygn. akt [...] z [...] maja 2011 r., a działką oznaczoną w ewidencji gruntów wsi [...], gm. [...] nr [...] - stanowiącą współwłasność B. i M. K., zam. [...], [...] [...] i Pani H. Z., zam. [...], [...] [...] i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Wraz z wydaniem powyższej decyzji, postanowieniem Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] ustalono koszty postępowania w sprawie wydania decyzji o rozgraniczeniu w kwocie 4.000,00 zł (wynagrodzenie geodety W. R.) na rzecz T. K. i E. K.. Na to postanowienie zażalenie wnieśli T. K. i E. K. podnoszą, że uiścili żądaną kwotę 4.000,00 zł w dniu 20 lipca 2016 r. Jednak ich zdaniem zgodnie z Kodeksem cywilnym w postępowaniu rozgraniczeniowym uczestniczą właściciele obu rozgraniczanych nieruchomości i w związku z tym kosztami należy obciążyć wszystkich uczestników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając zażalenie wskazało, że zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W myśl art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin ich uiszczenia. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek E. K. i T. K. współwłaścicieli działki nr ewid. [...]. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i w związku z odmową zawarcia ugody przez T. K. i E. K. przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Z analizy dokumentacji technicznej rozgraniczenia działek nr ewid. [...] i [...], tj. protokółu granicznego z 5 grudnia 2016 r. i opinii technicznej z 27 grudnia 2016 r. wynika, że ustalony przez geodetę przebieg granicy oparty jest o dokumenty ewidencyjne, tj.: operat [...] scalenia gruntów wsi [...] (w operacie znajduje się m.in. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Nr [...] z [...] września 1972 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalania), operat [...] wznowienia punktów granicznych działki nr ewid. [...] wykonany przez geodetę , J. P. w 2004 r. Granice działki nr ewid. [...] wznowiono na podstawie dokumentacji scaleniowej, operat [...] mapy do celów prawnych (podziały) gruntów zajętych przez rzekę [...] i strumień [...]. Podziałowi uległa działka nr ewid. [...] na działki [...] - zajęta przez strumień [...] i [...]. Operat opiera się na operacie scaleniowym, operat [...] rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami rzeki [...] i strumienia [...]. Operat opiera się na operacie scaleniowym. W oparciu o powyższe Kolegium, co do spornej granicy między działkami nr ewid. [...] i [...] wskazało, że istnieje dokumentacja archiwalna mająca moc dowodową. Operat scaleniowy przedstawia jednocześnie stan granic przyjęty do uwłaszczenia gospodarstw rolnych. Z ustaleń geodety wynika, że dokumentacja jest kompletna, jednoznaczna i spełniająca wymagania dokładnościowe, gdyż zachowała się osnowa scaleniowa umożliwiająca odszukanie lub odtworzenie granic scaleniowych. Także pozostała dokumentacja archiwalna jest kompletna i zgodna ze scaleniem. Końcem granicy ustalonej przez geodetę jest punkt [...] utworzony na granicy scaleniowej w operacie [...]. Ustalenia operatu [...] odnośnie położenia punktu scaleniowego [...] wewnątrz murowanego garażu są zbieżne z ustaleniami geodety, które geodeta wykonał niezależnie, kierując się dokumentacją scaleniową i odnalezionymi punktami osnowy scaleniowej (str. 5 opinii geodety z 27 grudnia 2016 r.). Według wyjaśnień geodety granica ustalona decyzją scaleniową nadal obowiązuje. Zdaniem Kolegium, kierując się treścią art. 261 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale z 11 grudnia 2006 r., w przypadku gdy ustalona przez geodetę granica potwierdza jedynie stan prawny między działkami nr ewid. [...] i [...], wynikający z przyjętych przez geodetę dokumentów, w tym z operatu wznowienia punktów granicznych w roku 2004, na wniosek E. K., koszty związane z wywołaniem kolejnych czynności rozgraniczeniowych powinna ponosić wyłącznie strona inicjująca to postępowanie, bo zostały poniesione tylko w jej interesie. Nowa granica ustalona przez geodetę przebiega w tym samym miejscu, co przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. wnieśli T. K. i E. K.. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: - naruszenie prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności nie odniesienie się do zarzutów stron prezentowanych w niniejszym postępowaniu, a także pominięcie kwestii powstania sporu o granicę po wykonaniu operatu scaleniowgo oraz dowolność rozstrzygnięcia przejawiającą się w niepełnym i wybiórczym uzasadnieniu postanowienia, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 262 §1 pkt. 2 k.p.a. i 152 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku ustalenia przez geodetę, że jest możliwa do ustalenia granica wskazana w operacie scaleniowym i braku zgody na nią przez jednego ze współwłaścicieli – ta strona powinna w całości zostać obciążona kosztami administracyjnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, chociaż uzasadnienie nie jest prawidłowe. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1, art. 264 § 1 k.p.a. oraz art. 152 k.c., które określają zasady i rozdział kosztów postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U.2016 r., poz. 1629, ze zm.), zwanej dalej ustawą, jest wszczynane z urzędu lub na wniosek (art. 30). W tym postępowaniu czynności rozgraniczające dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta (art. 31). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu granicy nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (art. 34 ust. 1), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi (art. 34 ust. 2). W przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji, przewidzianej w art. 34 ust. 2 ustawy, gdyż nie doszło do zawarcia ugody co do przebiegu granicy pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek E. K. i T. K. z 25 lutego 2016 r. i nie było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W tej sytuacji organ, po wydaniu decyzji z [...] lutego 2017 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...], położonych we wsi [...] gm. [...] oraz o przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego w [...], miał obowiązek ustalić koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia oraz ustalić osoby zobowiązane do ich poniesienia, a także sposób i termin ich uiszczenia, o czym stanowi art. 264 § 1 k.p.a. Rację mają skarżący, że zgodnie z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Mający zastosowanie także w postępowaniu administracyjnym przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy strony a organ administracyjny, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w powołanym wyżej art. 152 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 podkreślił, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z 11 grudnia 2006 r. wywiódł, że "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania... Konsekwentnie więc należy przyjąć, że na tej podstawie można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji publicznej (np. wynagrodzenia upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez ten organ, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c.". Sąd nie podziela stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, że użycie w uchwale NSA z 11 grudnia 2006 r. wyrażenia modalnego "może" wskazuje, że obciążenie właścicieli rozgraniczanych nieruchomości nie jest obligatoryjne lecz ma charakter uznaniowości organu. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sad Administracyjny (vide: wyr. NSA z 13 września 2017r., sygn. akt I OSK 2888/15, wyr. NSA z 20 kwietnia 2016r., I OSK 1833/14, wyr. NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 48/16). Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w powołanych wyrokach, zgodnie z którą przywołana uchwała, w kontekście jej motywów, nie pozwala organom na uznaniowość w stosowaniu art. 152 k.c. Skoro w myśl tego przepisu koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele sąsiadujących nieruchomości po połowie, to jest to reguła ich ponoszenia przez obie strony sporu bez względu na towarzyszące im zamiary w zainicjowaniu sporu granicznego i bez względu na sposób jego zakończenia (decyzją rozgraniczeniową rozstrzygającą sprawę co do istoty, aktem ugody czy też decyzją o jego umorzeniu wydaną w trybie art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). O zasadności tego stanowiska świadczy jednoznacznie uzasadnienie powołanej uchwały, a zwłaszcza następujący jej fragment: "Konsekwentnie więc należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że kryterium "interesu prawnego" musi dotyczyć interesu prawnego jednostki, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Zatem uznać należy, że branie udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Podsumowując, należy stwierdzić, że art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia, także w przypadku, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej". Analizując stan faktyczny zaistniały w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że z wnioskiem o rozgraniczenie wystąpili E. K. i T. K.. Wójt Gminy [...] wyłonił geodetę do wykonania rozgraniczenia w drodze zapytań ofertowych. Oferta geodety W. R. oferowała realizację zamówienia za cenę 4.000 zł. Wójt Gminy [...], pismem z 14 lipca 2016 r., w związku z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym oraz przeprowadzonym zapytaniem ofertowym na wykonanie rozgraniczenia, wezwał wnioskodawców do wpłacenia kwoty 4.000 zł na konto Gminy [...]. W dniu 20 lipca 2016 r. kwota 4.000 zł została wpłacona przez E. K. na konto Gminy [...]. Zawiadomieniem z 21 lipca 2016 r., Wójt Gminy [...] poinformował o wyborze wykonawcy do przeprowadzenia rozgraniczenia – geodety W. R.. W dniu 16 sierpnia 2016 r. pomiędzy Gminą [...] a geodetą W. R. została zawarta umowa na wykonanie rozgraniczenia, w której ustalono, że za wykonanie przedmiotu umowy Gmina [...] zapłaci wykonawcy wynagrodzenie w wysokości 4.000 zł (brutto). Po wykonaniu zleconych prac. Geodeta przedłożył rachunek z dnia 31 stycznia 2017 r. na kwotę 4.000 zł. Gmina [...] w dniu 3 lutego 2017 r. dokonała przelewu kwoty 4. 000 zł na rachunek geodety W. R.. W dniu [...] lutego 2017 r. została wydana decyzja umarzająca postępowanie rozgraniczeniowe i jednocześnie postanowienie, którym ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 4.000 zł (wynagrodzenie geodety W. R.) na rzecz T. K. i E. K.. Wnioskodawcy całe koszty postępowania związane z wynagrodzeniem geodety uiścili przed zleceniem wykonania czynności rozgraniczeniowych geodecie. Wnioskodawcy nie kwestionowali zobowiązania ich do wpłaty kwoty 4.000 zł tytułem wynagrodzenia geodety. Organ w toku postępowania rozgraniczeniowego nie poniósł żadnych kosztów związanych z czynnościami geodety. Wynagrodzenie geodety zostało pokryte w całości z wpłaty dokonanej przez wnioskodawców. Żadnych innych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, poza wynagrodzeniem geodety, organ nie ustalił. Przepis art. 262 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do orzekania o kosztach postępowania miedzy stronami. W postępowaniu administracyjnym organ nie może zasądzić od jednej strony na rzecz drugiej strony zwrotu połowy kosztów postępowania. Generalną zasadą jest, co wynika z działu IX Kodeksy postępowania administracyjnego, że koszty postępowania ponosi organ prowadzący postępowanie. Jedynie w przypadkach określonych w art. 262 § 1 k.p.a. koszty postępowania obciążają stronę, która uiszcza je w drodze zaliczki lub po zakończeniu postępowania zwracając je organowi. Skoro w przedmiotowej sprawie organ nie poniósł żadnych kosztów postępowania rozgraniczeniowego, to nie ma podstaw do obciążania nimi uczestników postępowania rozgraniczeniowego B. K., M. K. i H. Z.. W ocenie Sądu niewłaściwa jest praktyka organu I instancji wzywania wnioskodawcy do uiszczenia pełnego wynagrodzenia geodety na początku postępowania rozgraniczeniowego. Wezwanie powinno dotyczyć wpłaty jedynie zaliczki, jeżeli organ sam nie pokryje kosztów związanych z wynagrodzeniem geodety w toku postępowania rozgraniczeniowego. Dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego organ obciąży kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez siebie, po połowie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Stan faktyczny zaistniały w sprawie nie pozwala na rozliczenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego według powyższej zasady, dlatego też należy uznać, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, chociaż błędne uzasadnienie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.