IV SA/Wa 1425/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi R. W. i K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. W. i K. W. solidarnie kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] NR [...] z [...] marca 2016 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. W., reprezentowaną przez adwokata J. P., od decyzji Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) nr [...] z [...] listopada 2015 r., w której orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej część nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika [...] W. [...] Wydział Terenów z [...] sierpnia 1983 r. (znak: [...]). W decyzji z [...] marca 2016 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2015 r. w której na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust 3 i 4, art 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 u.g.n., art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku z 24 stycznia 2002 r. złożonego przez H. W. odmówiono zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z obr. [...] oraz dz. ew. nr [...], z obr. [...], stanowiącej nieruchomość przejętą na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu [...] W. [...] Wydziału Terenów znak: [...] z [...] sierpnia 1983r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej w piśmie z 4 maja 2016 r. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: Przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej, bowiem zaskarżona decyzja została wydana w stosunku do H. W., która zmarła w dniu [...] grudnia 2015 r. w W., co sprawia, że stanowi ona rażące naruszenie prawa; 2. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wydanie decyzji wobec osoby niebędącej stroną w sprawie, ponieważ w obliczu śmierci H. W., stronami postępowania stali się jej spadkobiercy – R. W. oraz K. W., zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusz B. W. (repertorium A nr [...]); 3. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebranie materiału dowodowego w wyczerpujący sposób polegający w szczególności na przyjęciu, iż dołączone do sprawy zdjęcia lotnicze z 1902 r., 1987 r. oraz 1993 r. należy uznać za wiarygodny środek dowodowy na okoliczność terminów, w jakich doszło do zrealizowana celu wywłaszczenia. Tymczasem, powyższe pozwalałoby jedynie na stwierdzenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w okresie 10 lat od dnia wywłaszczenia, ale nie pozwala na ustalenie czy w okresie 7 lat od wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości rozpoczęte zostały prace związane z realizacją celu wywłaszczenia; 4. art. 7 kpa oraz 77 kpa w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy z 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nie zebranie materiału dowodowego w wyczerpujący sposób, a jedynie bezpodstawne przyjęcie, że dla rozstrzygnięcia o zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez znaczenia są dywagacje dotyczące objęcia stanu faktycznego zakresem art. 65 ust. 1 Prawa lotniczego, podczas gdy zbadanie tego aspektu stanowi podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na względzie powyższe skarżący wnoszą o uwzględnienie skargi oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw z art. 135 p.p.s.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w całości. Ponadto, na podstawie art. 200 p.p.s.a., skarżący wnoszą o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uznać za uzasadnioną, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę, a które czynią przedwczesną merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego aktów administracyjnych dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania ze skutkiem ex tunc, a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona wart. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w k.p.a. skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i § 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej uczestniczki postępowania, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Charakter uczestnika przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (np. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; z 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 140/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że przy skardze, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przesłano wypis aktu poświadczenia dziedziczenia, repertorium A nr [...]z [...] lutego 2016 r. Z aktu poświadczenia dziedziczenia wynika, że spadek po H. W., nazwisko rodowe K., córce S. i S., pesel: [...], zmarłej [...] grudnia 2015 r. w W., ostatnio zamieszkałej pod adresem: [...], na podstawie ustawy nabyli po ½ części: 1) mąż R. W., syn R. i J., urodzony dnia [...] lutego 1929 r. w O., 2) syn K. W., syn R. i H., urodzony dnia [...] października 1954 r. w W. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd powziął wiadomość o zgonie strony postępowania H. W. Powyższa informacja potwierdzona została nadesłanym wypisem aktu poświadczenia dziedziczenia, repertorium A nr [...] z [...] lutego 2016 r., z którego wynika, że H. W. zmarła w dniu [...] grudnia 2015 r. Natomiast z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja wydana przez Wojewodę [...] z [...] marca 2014 r. została skierowana między innymi do wymienionej osoby - z pominięciem jej następców prawnych - a więc do osoby nieżyjącej w dniu wydania tego aktu. Powyższe oznacza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, bowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłej H. W., do której skierowano zaskarżony akt administracyjny, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie zostali ustaleni spadkobiercy zmarłej strony postępowania i to z ich udziałem winno toczyć się postępowanie administracyjne, stosownie do treści art. 30 § 4 k.p.a., w świetle którego w sprawach dotyczących praw dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien mieć na względzie fakt śmierci H. W. zmarłej w dniu [...] grudnia 2015 r. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie musi bowiem być przeprowadzone ponownie z udziałem wszystkich stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału w tym postępowaniu m. in. poprzez umożliwienie im zajęcia stanowiska oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czyli we wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach ustalanych przez organy administracji publicznej. Podkreślić należy, że sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności należy ocenić zaskarżoną decyzję i postępowanie, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić stwierdzenie tej nieważności przez wojewódzki sąd administracyjny niezależnie od jakichkolwiek innych okoliczności [T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, LexisNexis 2004, s. 307-308], Rozpatrując ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, ponownie ustali właściwy krąg stron postępowania, którym zapewni czynny w nim udział i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazane uchybienie procesowe jakiego dopuścił się organ II instancji orzekający w sprawie uniemożliwiły Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna, a nadto równoznaczna z zastąpieniem przez Sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.