IV SA/Wa 1433/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009r. sprawy ze skargi A. Z., B. Z. i D. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] na rzecz skarżących A. Z., B. Z. i D. Z. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu G. decyzją z [...] listopada 2007r. odmówił A. S. wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów miasta M. obręb [...] w pozycjach rejestrowych nr [...] i [...] w związku ze zgodnością wpisów co do granic i powierzchni nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych [...] i [...] z oznaczeniami powstałymi w wyniku zakończonych prac modernizacji ewidencji gruntów. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] - po rozpoznaniu odwołania A. S. i A. S. od powyższej decyzji organu pierwszej instancji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) decyzją z [...] czerwca 2008r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu G.i orzekł o wykreśleniu z jednostki rejestrowej [...] działki nr [...] o powierzchni 44 m² i dołączeniu jej do jednostki rejestrowej [...] - wykazując w tej jednostce obszar gruntu o łącznej powierzchni 1260 m² - jako działkę nr [...]. W uzasadnieniu aktu organ odwoławczy stwierdził, iż analiza materiału dowodowego sprawy wykazała, że nieruchomość oznaczona w KW nr [...] pierwotnie posiadała powierzchnię 1260 m² i stanowiła działkę nr [...]. Granice przedmiotowej działki ewidencyjnej zostały zmienione podczas odnawiania ewidencji gruntów. Wówczas wykazano dla działki nr [...] powierzchnię 1216 m², zaś dla działki nr [...] powierzchnię 1391 m². Zatem nie uwzględniono granic działek wykazywanych w ewidencji gruntów przed jej odnowieniem i w dokumentach księgi wieczystej. Organ zwrócił uwagę, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków jest procesem ciągłym i niedopuszczalne było podczas odnowienia operatu ewidencyjnego wykazywanie innych danych, jeśli nie wynikały one z dokumentów stanowiących podstawę do wprowadzenia zmiany określonej stosownymi przepisami. Zdaniem organu odwoławczego nieprawidłowe zapisy w ewidencji gruntów, co do przedmiotu prawa własności doprowadziły do błędnego oznaczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność A. S. i A. S. w KW nr [...] oraz nieruchomości sąsiedniej, dla której założono w 1992r. KW nr [...] z błędnie wykazanym zasięgiem prawa własności. Część gruntu o powierzchni 44 m² wykazana w tej księdze nie stanowiła przedmiotu prawa własności osób wykazanych w dziale drugim powyższej księgi. Dalej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, podstawą oznaczenia nieruchomości są dane z ewidencji gruntów i budynków. Tytuł własności może być ujawniony w księdze wieczystej tylko pod warunkiem dołączenia do niego dokumentów geodezyjnych dotyczących oznaczenia nieruchomości. Organ wskazał na różnice pomiędzy instytucją księgi wieczystej a instytucją ewidencji gruntów. Instytucja księgi wieczystej dokumentuje tytuł własności oraz inne prawa do nieruchomości, zaś instytucja ewidencji gruntów definiuje przedmiot własności co do jego głównych parametrów, takich jak: położenie, oznaczenie, granice czy wielkość. Organ podkreślił, iż nie można wnioskować, że zapisy dotyczące oznaczenia nieruchomości zawarte w księdze wieczystej mają większą "moc prawną" aniżeli dane z ewidencji gruntów i budynków, gdyż zapisy w księdze wieczystej są dokonywane w oparciu o dane z ewidencji gruntów. Zaznaczył także, że instytucja rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych zawarta w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie obejmuje oznaczenia zawartego w dziale pierwszym księgi wieczystej. Zgodnie więc z art. 22 wyżej wymienionej ustawy o granicach nabytej własności decydować będą dane z ewidencji gruntów i budynków, gdyż w razie niezgodności tych danych z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej Sąd dokona sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z ewidencji. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że w opisanej sytuacji należało skorygować dane w ewidencji gruntów tak by zasięg prawa własności nieruchomości stanowiącej własności A. S. i A. S. oraz nieruchomości stanowiącej własność A. i D. Z. oraz B. Z. był zgodny z dokumentami źródłowymi. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim rozstrzygnięciem był też fakt wynikający z akt sprawy, mianowicie że ogrodzenie rozgraniczające działki nr [...] i [...] wzniesione zostało zgodnie z zachowanymi słupkami granicznymi, co świadczy o tym, iż grunt o powierzchni 44 m² znajduje się w granicach nieruchomości stanowiącej współwłasność A. S. i A. S. A. Z., B. Z. oraz D. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] czerwca 2008r. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy poprzedzających ją decyzji Starostwa Powiatu G. oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) "przepisów prawa materialnego nabytego na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r. o ewidencji gruntów i budynków oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r., polegające na bezpodstawnym odpisaniu 44 m² powierzchni od działki skarżących na rzecz sąsiedniej działki nr [...]"; 2) "przepisów prawa materialnego nabytego w drodze zasiedzenia w dobrej wierze przedmiotowej powierzchni 44 m² na podstawie art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego"; 3) przepisów Kodeksu postępowania Administracyjnego, tj. art. 156 § 2, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3. W ocenie skarżących decyzja powinna posiadać uzasadnienie faktyczne i prawne zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. oraz być wydana z powołaniem podstawy prawnej. Dodatkowo w piśmie procesowym z 29 września 2008r. pełnomocnik skarżących zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3, art. 26 ustawy o Księgach wieczystych i hipotece oraz § 44 ust. 2 i § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. przez utrzymywanie operatu ewidencyjnego niezgodnie z dostępnymi organowi dokumentami i materiałami źródłowymi i przez wprowadzenie zmiany w ewidencji, która nie wynika ani z prawomocnego orzeczenia sądowego, aktu notarialnego, ostatecznej decyzji administracyjnej, ani też z aktów normatywnych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Wojewódzka [...] z [...] czerwca 2008r. narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Artykuł 107 § 1 K.p.a. określa niezbędne elementy decyzji administracyjnej. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Z kolei zaś według § 3 powołanego przepisu, uzasadnienie prawne jest wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, iż każda decyzja organu administracji publicznej - bez względu na to, czy jest to decyzja organu pierwszej instancji, czy też jest to decyzja organu drugiej instancji - powinna zawierać wszystkie elementy, które są wprost określone w art. 107 § 1 K.p.a. Posiadanie przez decyzję administracyjną wszystkich elementów wskazanych w powołanym przepisie stanowi gwarancję jej zgodności z przepisami prawa procesowego (wyrok WSA w Warszawie z 8.11.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 431/05, publ. Lex nr 199039). Stosownie do powyższego jednym ze składników decyzji jest powołanie jej podstawy prawnej, a następnie wyjaśnienie tej podstawy prawnej w uzasadnieniu (prawnym) decyzji. W podstawie prawnej decyzji winny być powołane wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy, które legły u podstaw wydania decyzji, czyli przepisy prawa materialnego, prawa ustrojowego oraz prawa procesowego. Podstawa prawna decyzji winna być powołana dokładnie, gdyż wskazuje nie tylko na zastosowane przez organ przepisy prawa, ale i na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. W ramach powołania podstawy prawnej organ administracji nie może ograniczyć się do wskazania jedynie nazw aktów prawnych, ale jest zobowiązany powołać konkretne przepisy, tj. artykuły, paragrafy, ustępy, itd. ze zmianami oraz miejsce ich publikacji. W literaturze oraz orzecznictwie zwraca się nawet uwagę na uwzględnienie wszystkich zmian w przepisach, unikając stosowania klauzuli "z późniejszymi zmianami" lub "ze zmianami", jako niezgodnej z zasadą pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, nie dającej stronom pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia ((W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 154); G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., Lex 2007; por. wyrok WSA w Warszawie z 10.05.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 259/07, publ. Lex nr 338499; z 21.02.2006r., sygn. akt VI SA/Wa 1073/05, publ. Lex nr 193908; z 8.11.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 431/05, publ. Lex nr 199039). Powszechnym jest również pogląd, iż podstawa prawna decyzji organu odwoławczego nie może być ograniczona jedynie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 138), lecz musi zawierać również przepisy prawa materialnego dotyczące rozstrzyganej sprawy, bo organ ten nie jest wyłącznie kontrolerem decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ma także obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy na skutek odwołania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 511). Z kolei uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (patrz: wyrok NSA z 10.07.1985r., sygn. akt SA/Kr 579/85, publ. ONSA 1985, nr 2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 K.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005, s. 657; wyrok WSA w Warszawie z 29.06.2006r., sygn. akt II SA/Wa 616/06, publ. Lex nr 221929). Z wyjaśnieniem podstawy prawnej wiąże się zatem podanie treści przepisu, na który organ administracji się powołuje oraz przedstawienie przyjętej przez organ wykładni danego przepisu. Jak wykazuje praktyka wydawania decyzji oraz orzecznictwo sądowe, często się zdarza, iż ten sam przepis jest interpretowany czy wyjaśniany w różny sposób, stąd w uzasadnieniu decyzji tak ważną rolę odgrywa przyjęta przez organ administracji i zastosowana w danej sprawie interpretacja (wykładnia) przepisu prawa (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II., Lex 2007). Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy przedmiotem skargi była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji o odmowie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i orzekająca o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów polegających na wykreśleniu z jednostki rejestrowej [...] działki nr [...] o powierzchni 44 m² i dołączeniu jej do jednostki rejestrowej [...] - wykazując w tej jednostce obszar gruntu o łącznej powierzchni 1260 m² - jako działkę nr [...]. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał jedynie przepis prawa procesowego - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zgodnie z powołaną normą organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy [...]. Decyzja wydana w oparciu o przytoczony przepis składa się z dwóch części, mianowicie jest rozstrzygnięciem reformacyjno – merytorycznym. W pierwszej części rozstrzygnięcia organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję i określa zakres tego uchylenia (a zatem czy uchyla ją w całości, czy też w części), w drugiej zaś rozstrzyga sprawę co do jej istoty, czyli wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne. Sytuacja ta oznacza, że podstawa prawna decyzji winna się opierać nie tylko na przepisie prawa procesowego (jak w sprawie), ale powinna też zawierać konkretny (-e) przepis (-y) prawa materialnego, na podstawie którego (-ych) rozstrzygnięto co do istoty. Innymi słowy organ odwoławczy rozpoznający środek zaskarżenia jeżeli uzna, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji merytorycznej, powinien stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisami prawa materialnego - uchylić dotychczasową decyzję i wydać decyzję orzekającą co do istoty. Zatem organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005, s. 647). Tymczasem zaskarżona decyzja powołuje jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie wskazuje więc żadnego przepisu prawa materialnego w oparciu, o który orzeczono o wprowadzeniu zmian dotychczasowych zapisów w ewidencji gruntów. Przedstawione powołanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oznacza, że decyzja ta została dotknięta wadą formy i czyni ją decyzją wadliwą. Oczywistym jest jednak fakt, iż brak przytoczenia w decyzji podstawy prawnej bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, w sytuacji gdy podstawa prawna istnieje, nie jest taką wadą, która winna by skutkować uchyleniem decyzji, gdyby uzasadnienie decyzji pozwalało prześledzić zastosowane przez organ odwoławczy przepisy prawa materialnego i tłumaczyło dlaczego organ orzekający zastosował określoną regulację prawną, czyli zawierało uzasadnienie prawne, o którym stanowi norma art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu zaś zaskarżonej decyzji nie powołano żadnego przepisu prawa materialnego, na podstawie którego orzeczono o zmianie dotychczasowych zapisów w ewidencji gruntów. W konsekwencji brak podania podstawy prawa materialnego, na którym oparto rozstrzygnięcie w sprawie co do istoty, a także niemożność odnalezienia tego rodzaju przepisu (-ów) w treści uzasadnienia - w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe również dowodzi, iż organ odwoławczy oprócz naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa procesowego, dopuścił się także naruszenia zasad ogólnych postępowania, mianowicie zasady obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej wynikającej z art. 9 K.p.a. i zasady przekonywania określonej w art. 11 K.p.a. To na organach ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy powinny więc wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Największe znaczenie dla realizacji tych zasad ma właściwe uzasadnienie decyzji. Z aktu administracyjnego, który otrzymuje strona powinno jasno wynikać jakie ustalenia faktyczne poczynił organ i przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, jakimi w tym względzie kierował się przesłankami oraz jakie przepisy zastosował do dokonanych ustaleń. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich interesów oraz prowadzenia polemiki z organem, zarówno w odwołaniu, jak też i w skardze do sądu administracyjnego (wyrok NSA w Lublinie z 15.12.1995r., sygn. akt SA/Lu 2479/94, publ. LEX nr 27106). Nadto zostaje im uniemożliwiona skuteczna kontrola decyzji administracyjnej pod względem zgodności z zastosowanym prawem (procesowym i materialnym) przed tym sądem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – winien mieć na względzie powyższe wywody i wydać decyzję wraz z uzasadnieniem spełniającą warunki zawarte w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd - wobec uznania, iż zaskarżona decyzja narusza powyższe przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik spraw - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku, w oparciu o art. 152 P.p.s.a., orzeczono w punkcie II sentencji. Zaś o zwrocie kosztów postępowania postanowiono w punkcie III na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).