IV SA/Wa 1475/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. H. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy: Decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2013 r. Marszałek Województwa [...] (zwany dalej: "Marszałek", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19a, art. 125, art. 127 ust. 1 i 5, art. 128 ust. 1 pkt 6, art. 131 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 2 pkt 2 i 5c ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, zwana dalej: "p.w.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (dalej: "wnioskodawca"), orzekł o udzieleniu wnioskodawcy pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w ramach realizacji inwestycji pn.: "Budowa cofkowych wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] wraz z kanałem [...]" w miejscowości R., R. i D., gmina C. Pozwolenie wodnoprawne obejmowało zgodę na: 1) wykonanie obustronnych wałów przeciwpowodziowych rzeki [...] wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie, tj. schodami skarpowymi i przejazdami przez wał, przepustami wałowymi z klapami zwrotnymi, drenażem przy stopie wałów wraz ze studzienkami kontrolnymi i wylotami z drenaży do rowów, a także wrotami powodziowymi; 2) wykonanie kanału [...] od rzeki [...] do rzeki [...] wraz z obustronnym obwałowaniem; 3) wykonanie budowli rozrządowej w korpusie lewego wału w rzece [...] wraz z zabezpieczeniami korpusu wału w miejscu wykonania tej budowli; 4) wykonanie syfonu pod wałami przeciwpowodziowymi i kanałem [...]; 5) przebudowę linii telekomunikacyjnej w rzece [...] i przekroczenie tej linii metodą przewiertu pod dnem tej rzeki i pod korpusem wałów przeciwpowodziowych; 6) przebudowę napowietrznych linii energetycznych 15kV oraz rozbiórkę słupa linii. Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (zwany dalej: "Prezes KZGW", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i art. 88k pkt 4, art. 128 i art. 132 p.w., po rozpoznaniu odwołania K. H., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 842/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że organ odwoławczy wadliwie uznał, iż K. H. (dalej: "skarżący") przysługiwał w niniejszej sprawie przymiot strony. Sąd wskazał, iż warunkiem skutecznie wniesionego odwołania jest złożenie go przez stronę, przy czym komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym decyduje art. 28 k.p.a., albo inny przepis szczególny. Według art. 127 ust. 7 p.w. stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego są podmioty enumeratywnie wymienione w tym przepisie, w tym władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń. Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt a) p.w., definiując urządzenia wodne, przyjmuje, że są nimi m.in. budowle przeciwpowodziowe. Natomiast budowlami przeciwpowodziowymi, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1a) p.w., są wały przeciwpowodziowe z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie. Tym samym, występując o pozwolenie wodnoprawne na wybudowanie wałów przeciwpowodziowych (art. 122 ust. 1 pkt 3), wnioskodawca miał obowiązek złożenia operatu wodnoprawnego. Część opisowa operatu zawiera m. in. wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, z podaniem siedzib i adresów ich właścicieli, co oznacza, że w dokumencie tym ustala się wstępnie zakres stron postępowania według dyspozycji art. 127 ust. 7 pkt 5 p.w. Operat jest podstawowym dokumentem w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, sporządzony przez osoby mające do tego stosowne, wymagane przepisami uprawnienia; jest to zatem środek dowodowy mający moc opinii biegłych. Takie dowody są właśnie podstawą do oceny przez organ, czy zachodzą warunki do wydania pozwolenia, a także głównie w oparciu o ten dokument organy dokonują ustaleń faktycznych, w tym ustalenia stron postępowania. Operat wodnoprawny jest dowodem w sprawie administracyjnej przedkładanym przez inwestora, zaś inne podmioty uczestniczące w postępowaniu administracyjnym jako strony lub na prawach strony mają wynikającą z przepisów o postępowaniu dowodowym w administracji możliwość zgłoszenia wniosków dowodowych zmierzających do podważenia miarodajności tego dowodu, np. w postaci opinii sporządzonej przez inną osobę posiadająca odpowiednią wiedzę. Również organ administracji z urzędu jest władny powziąć wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w operacie ustaleń, co nastąpiło w rozpatrywanej sprawie. Sąd ustalił, iż w operacie wskazano na jakie działki będą oddziaływać projektowane urządzenia wodne – działki w granicach inwestycji oraz zaledwie kilka położonych w bezpośrednim sąsiedztwie. Organ odwoławczy natomiast, nie dysponując żadnymi opracowaniami czy też dokumentami specjalistycznymi, wywiódł w oparciu o jedną mapę, że planowane urządzenia wodne będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Organ odwoławczy wykorzystał w tym celu mapę obwałowania doliny rzeki [...] przedłożoną przez inwestora. Na podstawie tej mapy stwierdzono, że wieś, której mieszkańcem jest skarżący, znajduje się w graniach zalewu wody powodziowej z 1997 r. Efektem wybudowania spornych wałów cofkowych ma być zwiększenie zabezpieczenia przeciwpowodziowego. Jednocześnie jednak organ, działając wyłącznie na podstawie wyżej wskazanej mapy, nie zbadał, czy istnieje związek pomiędzy oddziaływaniem planowanej inwestycji a wynikającymi z mapy granicami zalewu wody powodziowej, tzn. czy będzie ona oddziaływała na teren nieruchomości skarżącego, który był objęty powodzią w 1997 r. Skoro jednak organ zignorował ustalenia operatu wodnoprawnego, dokonując ustaleń pozostających w opozycji do jego treści, winien dysponować bezspornym i wyczerpującym materiałem potwierdzającym oddziaływanie inwestycji na tereny odwołującego. Wskazana przez organ odwoławczy mapa nie jest wystarczającą podstawą do zakwestionowania wniosków operatu wodnoprawnego. Jednocześnie Sąd stwierdził, iż nawet gdyby przyjąć, że istnieje związek pomiędzy planowaną inwestycją a nieruchomością skarżącego polegający na tym, że jest ona szczególnie zagrożona powodziami pochodzącymi od rzeki [...], nie zaś od rzeki [...], słusznie operat wodnoprawny ograniczył oddziaływanie inwestycji do działek zajętych pod inwestycję. Celem bowiem wałów jest zlikwidowanie zagrożenia powodziowego, zatem polepszenie sytuacji podmiotów władających powierzchnią ziemi. Inwestycja ma ze swej istoty terytorialnie szeroki zakres, obejmuje bowiem powierzchnię ponad 4 tys. hektarów. W tym przypadku nie jest uzasadnione utożsamienie kwestii oddziaływania planowanych urządzeń z całą powierzchnią terenu, który poprzez ich wykonanie będzie chroniony. W istocie bowiem nie wystąpi na te tereny żadne oddziaływanie owych wałów. Niewątpliwe art. 127 ust. 7 p.w., definiując na potrzeby wydania pozwolenia wodnoprawnego przymiot strony, stanowi lex specialis w stosunku do normy art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis prawa wodnego może być wykładany w zupełnym oderwaniu od generalnej reguły definiującej pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Zatem oddziaływanie owych urządzeń wodnych musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego realnie i bezpośrednio, jak wynika to z ugruntowanego orzecznictwa na potrzeby rozumienia interesu prawnego według art. 28 k.p.a. Tymczasem skoro wały mają na celu wyeliminowanie czy też zminimalizowanie zagrożenia powodziowego, trudno mówić, aby niniejsze postępowanie dotyczyło bezpośrednio i realnie sytuacji skarżącego jako władającego powierzchnią ziemi. W konsekwencji brak przymiotu strony po stronie skarżącego w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego winien skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Oznacza to niedopuszczalność rozpatrzenia odwołania co do istoty, co wadliwie nastąpiło w zaskarżonej decyzji. Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2015 r. Prezes KZGW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i podał, iż rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym uznał, że operat jest podstawowym dowodem w postępowaniu o wydanie omawianego pozwolenia, w oparciu o który ustalane są strony postępowania. Organ odwoławczy podał, przyjmując wykładnię zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku, że w analizowanej sprawie obszar, który w wyniku wykonanych wałów uzyska zwiększone bezpieczeństwo powodziowe, nie może być utożsamiany z zasięgiem oddziaływania zamierzonej inwestycji. Tym samym wskazanie Sądu, że skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu jest zasadne, a zarazem wiążące dla organu odwoławczego. Z uwagi na fakt, że skarżący nie ma legitymacji do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożył skarżący, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na jej niezgodność z prawem i stanem faktycznym. Zdaniem skarżącego, miał on prawo złożyć odwołanie od decyzji Marszałka, bowiem od samego początku brał czynny udział przy urzędowych poczynaniach wszystkich instytucji i organ I instancji udostępnił mu do wglądu dokumenty sprawy, nie kwestionując jego prawa do wglądu w te akta. Zdaniem skarżącego, budowa wałów i kanału ulgi rzeki [...] jest inwestycją zbędną i jej celowość powinna być zbadana przez międzynarodowych biegłych. Realizacja inwestycji to nie tylko koszty budowy, ale także pominięte koszty utrzymania obiektów w pełnej gotowości i przydatności w latach następnych. Nadto skarżący wniósł o powołanie Komisji unijno-międzynarodowej, zażądał aby Unia Europejska dokonała wizji lokalnej w jego obecności i oceniła, czy wały są potrzebne czy nie. Zażądał, aby ww. komisja rzetelnie oceniła, jakie są zagrożenia planowanej inwestycji na środowisko i mieszkańców i czy inwestycja ta jest zgodna z przepisami unijnymi. Wniósł także o ocenę przez Sąd, czy inwestycja ta jest zgodna z prawem krajowym oraz przepisami unijnymi. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z treścią art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa wymienia art. 145 p.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 842/14, uchylając decyzję z dnia 7 lutego 2014 r. stwierdził, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Konsekwencją związania sądu oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, iż stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracji, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2008 r., I OSK 886/07, z dnia 19 października 2007 r., II FSK1128/06, z dnia 4 czerwca 2009 r., I OSK 426/08, publ. Legalis). Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd. Od tego warunku można odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego, w wyniku czego pogląd sądu stałby się nieaktualny, zmiana istotnych okoliczności faktycznych zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego oraz wzruszenie orzeczenia. Analizując zaskarżoną decyzję w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdza, iż w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. organ odwoławczy prawidłowo wykonał zalecenia wskazane w ww. orzeczeniu. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie cytowanego przepisu następuje ustalenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 905/11, LEX nr 1218396). Niewątpliwie o braku przymiotu strony co do osoby skarżącego orzekł wiążąco Sąd w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. w sprawie IV SA/Wa 842/14. Oceniając podjętą przez organ odwoławczy decyzję w kontekście powołanych wyżej przepisów prawa oraz ustalonego w sprawie w toku wcześniejszego postępowania sądowego stanu faktycznego sprawy, którym Sąd orzekający w tej sprawie jest związany, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby jej uchyleniem, czy też stwierdzeniem nieważności. Wobec powyższego, podnoszone przez skarżącego w złożonym środku zaskarżenia zarzuty są nieuprawnione, bo zgłoszone przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.