IV SA/Wa 1476/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Miasta i Gminy O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Minister Środowiska decyzją z [...] lipca 2011 r. - zaskarżoną skargą przez Miasto i Gminę O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2010 r., którą odmówiono wymienionej skarżącej wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne gruntów leśnych o powierzchni [...] ha należących do Skarbu Państwa, a będących w zarządzie: 1) Nadleśnictwa J. - [...] ha z oddziałów nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] położonych w obrębach geodezyjnych: A. - dz. nr [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; W.: - dz. nr [...],[...],[...],[...],[...]; T. - dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; P.- dz. nr [...],[...],[...],[...],[...]; 2) Nadleśnictwa O. - [...] ha z oddziałów nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym D. - dz. nr [...],[...]; 3) Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział w O. - [...] ha z działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym W., oznaczonych na załączonej do wniosku mapie w skali 1:5000, projektowanych pod budowę lokalnego portu lotniczego dla obsługi aglomeracji O. w gminie O. Stan sprawy przedstawia się następująco: Burmistrz O. wnioskiem z 14 lipca 2009 r., uzupełnionym pismem z 17 listopada 2009 r., zwrócił się do Ministra Środowiska o zmianę przeznaczenia wyżej przedstawionych gruntów leśnych Skarbu Państwa na cele nieleśne. Przedmiotowy wniosek Burmistrza został pozytywnie zaopiniowany przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. (opinia z [...] lipca 2009 r.). Zaś negatywnie przez Marszałka Województwa [...] w postanowieniu z [...] września 2009 r. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. - na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) – dalej w skrócie: u.o.g.r.l.] - Minister Środowiska nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia ww gruntów leśnych Skarbu Państwa na cele nieleśne. Ponownie rozpoznając sprawę w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska decyzją z [...] sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Wyrokiem z 9 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchyli zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że Minister Środowiska naruszył art. 15, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że organ nie rozstrzygnął ponownie sprawy z należytą starannością i wnikliwością. Nie odniósł się do argumentów, które legły u podstaw wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, powtórzonych przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym względzie organ nie rozważył stanowiska strony odnośnie kwestii zmian warunków przyrodniczych terenu na skutek ewentualnego wycięcia określonej powierzchni lasów oraz powiększenia terenu dla przygotowania pasów startowych w dalszej perspektywie. Nie uzasadnił należycie, dlaczego uznał, iż zniszczeniu ulec mogą niektóre chronione gatunki zwierząt zamieszkujące Obszar Chronionego Krajobrazu: Lasów T. i Doliny P., w obszarze którego znajdują się sporne tereny; wpływu hałasu na istniejący w miejscowości A. Wojewódzki Szpital [...]. Natomiast bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy musiały pozostać opinie Marszałka Województwa [...] i Dyrektora RDLP w O. wyrażone w pismach z 13 października 2010 r., z racji wydania po zapadnięciu decyzji z [...] sierpnia 2010 r. Sąd wskazał, że Minister ponownie rozpoznając sprawę oceni prawną poprawność rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji oraz zasadność merytoryczną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w świetle całokształtu materiału dowodowego i uzasadni rozstrzygnięcie zgodnie z zasadą przekonywania. Nadto organ zważy, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 u.o.g.r.l., przedmiotem opinii dyrektora RDLP oraz marszałka województwa powinien być kompletny wniosek, obejmujący elementy wymienione w odnośnych przepisach. Dodatkowo Minister wyjaśni zasadność powołania art. 9 ust. 3 u.o.g.r. w podstawie prawnej decyzji I instancji. Minister Środowiska - ponownie rozstrzygając sprawę - decyzją z [...] lipca 2011r., obecnie zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania, przytoczył negatywne opinie Marszałka Województwa [...] oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. wyrażone w pismach z 13 października 2010 r., a także stanowisko Nadleśnictwa J. przedstawione w piśmie z 26 lutego 2009 r. Następnie podniósł, iż w dniu 14 czerwca 2011 r. przeprowadzono wizję lokalną w terenie, która potwierdziła zasadność negatywnej opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. z 13 października 2010 r. Dokumentacja wniosku została uzupełniona o mapę wraz z opisem powyższego terenu z dokładnym zaznaczeniem listy chronionych rzadkich gatunków roślin i zwierząt zlokalizowanych na terenie projektowanego lotniska. Na terenie tym znajdują się stanowiska: sierpowca błyszczącego - gatunek naturowy, storczyka krwistego, kruszczyka błotnego i żurawia, które w wyniku prowadzonych prac mogłyby ulec ziszczeniu. Występują na tym terenie również: konwalia majowa, zawilec gajowy, dereń świdwa, barwinek pospolity, siedmiopalecznik błotny, żywokost lekarski, pływacz średni, porostnica wielokształtna, bobrek trójlistkowy, a także wśród zwierząt ropucha szara, łoś, bóbr, które także mogłyby zniknąć z terenu planowanej inwestycji. Dalej organ wskazał, iż projekt planu zakładający wycięcie tak dużych powierzchni leśnych będzie miał wpływ na zmianę warunków przyrodniczych tego terenu i na pewno doprowadzi, jeśli nie do całkowitego wyniszczenia ww gatunków roślin i zwierząt, to na pewno do znaczącego ich ograniczenia. Istnieje nadto, w ocenie organu, uzasadniona obawa, iż w przyszłości teren ten trzeba będzie powiększyć o wycięcie kolejnych powierzchni leśnych celem odpowiedniego przygotowania pasów startowych. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister wskazał, iż nie przekonuje argument strony mówiący, że z powierzchni [...] ha około [...] ha faktycznie pozostanie jako zieleń leśna, albowiem twierdzenie takie nie jest możliwe przed realizacją inwestycji. Nadto zauważył, iż w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod budowę lokalnego portu lotniczego dla aglomeracji olsztyńskiej, brakuje jednoznacznego stwierdzenia, że inwestycja ta nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko. Miasto i Gmina O. w skardze wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2011 r. Wskazało, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz prawa procesowego z powodu braku przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i nazbyt dowolnej jego oceny. W skardze podniesiono, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy, co jednak nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. W myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ winien dokonać analizy sytuacji faktycznej i prawnej oraz wyjaśnić wszelkie okoliczności, również te podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem skarżącego, Minister Środowiska nie przeprowadził w stopniu wystarczającym analizy stanu faktycznego. W uzasadnieniu obu wydanych decyzji podał argumenty zaczerpnięte z opinii Marszałka Województwa [...], które są ogólnikowe i nie mają poparcia w dokumentach. Nie ustosunkował się natomiast do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do kwestii położenia terenu objętego projektem planu częściowo w Obszarze Chronionego Krajobrazu: Lasów T. i Obszarze Chronionego Krajobrazu: Doliny P. oraz zagrożenia dla gatunków chronionych skarżący wyjaśnił, iż z całej powierzchni objętej projektem planu (ok. [...] ha) tylko 23% znajduje się w obrębie terenów objętych ochroną krajobrazu. Przeznacza się je pod zieleń leśną (istniejące lasy), zieleń chronioną (istniejące łąki i pastwiska) i pod uprawy rolne. Lokalizacja lotniska została wybrana w oparciu o szczegółowe rozpoznanie uwarunkowań przyrodniczych. Planem objęto szerszy teren z uwagi na konieczność ustalenia płaszczyzn ograniczeń wysokości zabudowy i obiektów naturalnych, których zasięg wykracza poza teren lotniska. Wpływ lotniska na gatunki chronione został szczegółowo przeanalizowany w prognozie oddziaływania ustaleń planu na środowisko. Ustalenia poczynione w tym względzie przez organ, a w istocie stwierdzenia niepoparte żadnymi dowodami, przeczą analizom znajdującym się w Prognozie oddziaływania na środowisko. Z materiałów dowodowych sprawy wynika nadto, że lotnisko nie spowoduje występowania dużego hałasu, niekorzystnie wpływającego na pacjentów Szpitala [...] w m. A. Skarżący na dowód tego twierdzenia przedstawił stosowną argumentację, powołując konkretne dowody. Dalej skarżący zauważył, iż z objętej wnioskiem powierzchni [...] ha, ok. [...] ha pozostaje w użytkowaniu leśnym. Zatem tylko ok. [...] ha plan przeznacza na cele wymagające wylesienia. Argument, że w przyszłości teren ten trzeba będzie powiększyć poprzez wycięcie większej powierzchni leśnych, nie ma uzasadnienia, nie podana źródła, na jakiej podstawie bazuje takie stwierdzenie. Z akt sprawy wynika, że nie wystąpi potrzeba powiększenia powierzchni leśnej do wycięcia w celu odpowiedniego przygotowania pasów startowych. Skarżący zauważył, iż celem prognozy sporządzanej w ramach przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest. m. in. zminimalizowanie skutków projektowanej inwestycji przez odpowiednie zapisy w planie miejscowym. W konkluzji prognozy stwierdza się, iż "Teren przewidywany pod lokalizację uważa się za tak korzystny, że nie widzi się możliwości przedstawienia racjonalnych rozwiązań alternatywnych dla lokalizacji lotniska - także takich, które byłyby bardziej korzystne dla środowiska przyrodniczego". Zdaniem skarżącego, Minister Środowiska nie zastosował się do wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lutego 2011 r. Nadto organ pierwszej instancji posłużył się błędną podstawą prawną stosując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdy tymczasem przepis ten stanowi podstawę orzekania organu odwoławczego. Powyższe stanowi okoliczność objętą dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (brak podstawy prawnej). Skarżący powołał się również na treść postanowienia uzgodnieniowego wydanego w ramach procedury planistycznej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie z [...] maja 2011 r.) w zakresie ochrony przyrody. Skarżący wywiódł, iż pozytywne uzgodnienie z [...] maja 2011 r. z całą jego argumentacją, wskazuje na niefachowość organu wydającego rozstrzygnięcie dotyczące wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Konkludując strona skarżąca podkreśliła, że budowa lokalnego portu lotniczego obsługującego aglomerację o. jest niezbędna dla rozwoju regionalnego, a także miasta i gminy O. Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2011 r. jest niezgodna z prawem. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni [...] ha na cele nieleśne, należących do Skarbu Państwa. Uprzednio wydana w sprawie decyzja Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2010r., którą utrzymano w mocy decyzję z [...] czerwca 2010 r., była już poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 9 lutego 2011 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1959/10) Sąd uchylił decyzję Ministra z [...] sierpnia 2010 r. W wyroku tym Sąd w szczególności zwrócił uwagę na fakt, iż Minister nie odniósł się do argumentacji skarżącej zawartej we wniosku, którą następnie strona powtórzyła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto więc wskazówki co do postępowania organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Owe wskazówki, jak również ocena prawna jakiej organ powinien dokonać na gruncie poczynionych ustaleń była dla organu wiążąca, ze względu na treść art. 153 P.p.s.a. Otóż przepis ten stanowi, iż ocena ta, jak i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Odnosząc powyższe uwagi z jednej strony do treści wytycznych zawartych w powołanym wyroku, z drugiej zaś do treści zaskarżonej obecnie decyzji z [...] lipca 2011 r. stwierdzić należy, iż organ administracji rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę wytycznych Sądu, do czego był zobligowany w myśl powołanego art. 153 P.p.s.a., czym naruszył pierwszy z wymienionych przepisów postępowania sądowego oraz ponownie art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję umknęło także organowi, iż jest on właściwy do rozstrzygania w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i wyznacznikiem, a zarazem granicami, jego działania jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ochrona gruntów rolnych i leśnych – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. - polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Jednocześnie wskutek rozwoju cywilizacyjnego nieunikniony jest proces przekształcania charakteru tychże gruntów (wyrok WSA w Warszawie z 27.02.2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2453/06, publ. Lex nr 319161). Czy jednak dana zmiana przeznaczenia jest zasadna należy do oceny właściwego organu, dokonywanej przy uwzględnieniu wszelkich okoliczności sprawy w granicach uznania administracyjnego, jako że decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Kierując się zatem wytyczną wynikającą z przytoczonych norm art. 3 u.o.g.r.l., stosownie z kolei do normy art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Zgodnie z tym zapisem na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a dopiero w dalszej kolejności grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przepis ten odnosi się więc do przesłanki jaką winien kierować się organ przy kwalifikowaniu gruntu leśnego do odmiennego przeznaczenia. Zatem wspomniana wyżej konstrukcja rozstrzygnięcia z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., przy kierowaniu się wytyczną unormowaną w art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., która wyznacza granice uznania administracyjnego, oznacza że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie kierunki wynikające z art. 3 i art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., w wyrokach z 26 marca 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 2088/08 i z 12 sierpnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 817/08 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdził iż skoro grunty projektowane do zmiany przeznaczenia w ewidencji gruntów nie są oznaczone jako nieużytki, to przydatność produkcyjna tych gruntów dla gospodarki rolniczej czy leśnej jest jedynym kryterium ustawowym, które organ winien brać pod uwagę dokonując takiej oceny. W ocenie Sądu również możliwe kierunki działania organu z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych wytycza art. 10, który wskazuje, iż wniosek o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych powinien zawierać m. in. uzasadnienie potrzeby zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wykaz powierzchni ww gruntów z uwzględnieniem typów siedliskowych gruntów leśnych, ekonomiczne uzasadnienie projektowanego przeznaczenia uwzględniające w szczególności przewidywany rozmiar strat, które poniesie leśnictwo w wyniku ujemnego oddziaływania inwestycji lokalizowanych na gruntach projektowanych do przeznaczenia na cele nieleśne. Do wniosku powinna być dołączona mapa gminy lub miasta z oznaczeniem typów siedliskowych gruntów leśnych oraz granic gruntów wnioskowanych do uzyskania zgody. W odniesieniu do gruntów leśnych mapa stanowiąca załącznik do wniosku zawiera treść mapy gospodarczej lasów. Wszystko to prowadzi do stwierdzenia, iż rozstrzygnięcie Ministra Środowiska, którego zadaniem było rozpoznanie sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a., znajdującą zastosowanie również w sprawach, które toczą się w postępowaniu odwoławczym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ową zasadę narusza. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa będąca przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przed organem pierwszej instancji podlega, na skutek złożenia środka zaskarżenia, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu w pełnym zakresie przed organem drugiej instancji. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca w art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Organ, podejmując rozstrzygnięcie jako organ właściwy w sprawie z zakresu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, był obowiązany wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, czyli ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyważyć przy tym interes publiczny oraz słuszny interes strony. W świetle przytoczonych przepisów prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie obowiązkiem organu, rozpoznającego wniosek skarżącego o wydanie zgody było dokonanie weryfikacji wniosku skarżącej pod względem kompletności z zakresu wymagań jakie wniosek powinien spełniać w przypadku, gdy jego przedmiotem jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, wynikających z przytoczonej wyżej treści art. 10 u.o.g.r.l. Kwestię dotyczącą wniosku poruszał także Sąd w poprzednio wydanym wyroku. Zaś w dalszej kolejności dokonanie oceny, wyznaczonej przywołanymi wyżej przepisami materialnymi ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności art. 6 ust. 1, jako wyznaczającym granice uznania administracyjnego w tej sprawie, posiłkując się przy tym art. 10 u.o.g.r.l. Wszystko to organ winien uczynić, przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy, nie w sposób dowolny. Zatem okoliczności, na których Minister oparł odmowę wyrażenia zgody - w ocenie Sądu - nie mogły być decydujące przy podejmowaniu tego rodzaju rozstrzygnięcia. Zauważyć w tym względzie bowiem należy, iż zgodnie z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Z kolei w stosownie do art. 17 pkt 4 i pkt 6 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym burmistrz, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i występuje o opinię o projekcie planu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska. I jak zauważył skarżący wpływ planowanego lotniska na gatunki objęte ochroną przeanalizowano w prognozie oddziaływania na środowisko i projekt planu uzyskał pozytywne uzgodnienie organu ochrony przyrody. Rozstrzygnięcie organu w sprawie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych nie może zastępować czy być utożsamiane z uzgodnieniem projektu planu miejscowego pod względem ochrony przyrody. Powołany art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyznacza zakres działania organu w postępowaniu o zmianę przeznaczenia gruntów. Nadto wskazać należy, iż Minister: - po pierwsze podnosząc okoliczności związane z ochroną przyrody w ogóle nie zauważył, na co zwraca uwagę skarżąca, iż tylko 23 % terenu objętego wnioskiem o zgodę leży w granicach wymienianych form ochrony i nie poczynił stosownych rozważań na temat pozostałej części terenu, czyli tej która nie leży w granicach objętych ochroną; - po drugie podtrzymuje stanowisko, iż istnieje obawa, że w przyszłości będzie trzeba powiększyć teren i wyciąć kolejne drzewa na pasy startowe. Tymczasem strona skarżąca wskazuje, iż projekt planu sporządzony został dla wielkości docelowej lotniska (długości pasów startowych). Oznacza to, iż w przyszłości nie będzie potrzeby wycięcia kolejnej części powierzchni leśnej dla realizacji pasów startowych; - po trzecie jako organ właściwy do wyrażania zgody w trybie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie jest władny dokonywać oceny prognozy oddziaływania na środowisko. Tymczasem organ w tej kwestii zauważył, iż w prognozie brakuje stwierdzenia, że inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko; - po czwarte powinien pamiętać, że uzasadnienie decyzji nie może w dużej części składać się z fragmentu zacytowanej opinii i podzielenia zawartego w niej stanowiska przez organ. Organ, mając na względzie fakt, iż opinie wydane w sprawie nie mają dla jego rozstrzygnięcia charakteru wiążącego, oczywiście rozważając argumenty w nich zawarte, powinien postąpić z nimi jak z każdym innym dowodem, tj. dokonać ich swobodnej oceny (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a.); - po piąte w sposób bardzo ogólny odniósł się do niektórych zarzutów strony skarżącej przedstawionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a niektóre argumenty strony w ogóle pominął, pomimo wykazania tego uchybienia przez Sąd w wyroku z 9 lutego 2011r.; - po szóste również pomimo wytycznych Sądu wyrażonych w wyroku z 9 lutego 2011 r. ponownie wydał decyzję z [...] lipca 2011 r. kierując się w istocie tymi samymi motywami rozstrzygnięcia, które zostały przedstawione w decyzji z [...] sierpnia 2010r. Minister w zaskarżonej decyzji wskazał bowiem, iż zwrócił się do Marszałka Województwa [...] oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O. o "potwierdzenie opinii dołączonych do wniosku Burmistrza O.". W efekcie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O., w piśmie z 13 października 2010 r. nie podtrzymał swojej pozytywnej opinii wyrażonej na wcześniejszym etapie postępowania. Opinia Marszałka Województwa pozostała bez zmian, o czym poinformował on w piśmie z 13 października 2010 r. Minister wskazał, iż dokumentacja wniosku została uzupełniona o mapę wraz z opisem terenu z dokładnym zaznaczeniem listy chronionych rzadkich gatunków zwierząt i roślin zlokalizowanych na terenie projektowanego lotniska. Dodatkowo Minister przeprowadził, w dniu 14 czerwca 2011 r., wizję lokalną zakończoną protokołem, która - jak twierdzi organ - potwierdziła zasadność negatywnej opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w O.; - po siódme nie wyjaśnił także zasadności powołania art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l. w podstawie prawnej decyzji I instancji. Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, iż zaskarżona decyzja uzasadniona została w istocie tak samo jak uchylona decyzja z [...] sierpnia 2010 r. Minister, po wydaniu wyroku w dniu 9 lutego 2011 r., ograniczył się jedynie do przeprowadzenia wizji lokalnej w terenie, a swoje rozstrzygnięcie oparł w istocie na negatywnych opiniach wyrażonych przez Marszałka Województwa [...] i Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych wyrażonych w pismach z 13 października 2010 r. Minister nie dokonał samodzielnie oceny zebranego materiału dowodowego, którego częścią są ww opinie. Wszystko to dowodzi, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Organy administracji publicznej mają obowiązek działania z należytą starannością i wnikliwością. Temu ma służyć zarówno obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 K.p.a.), jak i obowiązek sporządzenia adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), w tym wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 K.p.a.). Działanie organu, którego wyrazem jest podjęta decyzja, winno zmierzać do przekonania strony co do zasadności przesłanek jakimi kierowano się podejmując dane rozstrzygnięcie. W wyroku z 6 sierpnia 1984r. (sygn. akt II SA 742/84, publ. ONSA 1984, Nr 2, poz. 67) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swoim obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 K.p.a.". W myśl bowiem art. 8 i art. 11 K.p.a. organy administracji obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8), jak również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Szczególną zaś rolę w zakresie realizacji zasady przekonywania odgrywa uzasadnienie decyzji, które powinno z kolei odpowiadać wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Motywy decyzji, zredagowane w sposób należyty powinny głównie polegać na tym, aby strona mogła w sposób należyty zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 103-104). Zauważyć także należy, iż w wyroku z 9 lutego 2011 r. Sąd wyraźnie wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 w zw. z art. 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przedmiotem opinii dyrektora RDLP oraz marszałka województwa powinien być kompletny wniosek, obejmujący elementy wymienione w odnośnych przepisach. Tymczasem organ zignorował tę uwagę Sądu. Uzupełniono wprawdzie dokumentację wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie, jednakże przedmiotem opinii, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie, nie był uzupełniony już wniosek. Zatem Minister przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie obowiązany zbadać wniosek wraz z jego uzupełnieniem pod kątem przywołanego we wcześniejszej treści uzasadnienia art. 10 u.o.g.r.l., zważając iż wnioskiem objęta jest zgoda dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, a następnie dostosować się do wyżej wskazanej wytycznej zawartej w wyroku z 9 lutego 2011r. Te wszystkie uchybienia organu wskazują na naruszenie powołanych w treści uzasadnienia przepisów. Jednocześnie - odnosząc się do zarzutów skargi - wyjaśnić należy, iż myli się skarżąca wskazując, że organ posłużył się błędną podstawą prawną stosując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. gdy tymczasem przepis ten stanowi podstawę orzekania organu odwoławczego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (brak podstawy prawnej). Otóż decyzja z [...] lipca 2011 r. została wydana w wyniku złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołany przepis in fine nakazuje stosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odpowiednio przepisów dotyczących odwołań od decyzji. A zatem minister lub samorządowe kolegium odwoławcze - w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydaje jedną z decyzji określonych w art. 138 § 1 K.p.a. Z kolei przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej rozumie się decyzję, która została wydana w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie może zatem być uznana za decyzję wydaną bez podstawy prawnej decyzja, w której nie wskazano podstawy prawnej istniejącej w rzeczywistości albo niewłaściwie powołano podstawę prawną (por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 890). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych sformułowanych w niniejszym wyroku, w efekcie wyda decyzję zgodną z prawem (art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), w tym uzasadni ją zgodnie z wymogami art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy - na mocy art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - orzekł jak w sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach oparto o treść art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.