IV SA/Wa 1515/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2010 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych stanowiącą 22 % podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa" oraz art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako "upzp" uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., którym uzgodniono inwestycję polegającą na budowie tartaku wraz z zapleczem socjalno-bytowym na działce ew. nr [...] w miejscowości R., gm. P., położonej w granicach S. Parku Krajobrazowego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy P. zwrócił się o uzgodnienie negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tartaku wraz z zapleczem socjalno-bytowym na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości R., gm. P. 2. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. uzgodnił w/w inwestycję w zakresie ochrony wartości przyrodniczych terenu S. Parku Krajobrazowego, w obrębie którego jest ona zlokalizowana. W uzasadnieniu wskazano, iż planowana inwestycja nie koliduje z przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz regulacjami rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie S. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]). 3. Zażalenie na postanowienie uzgadniające wniosła S. C. wskazując, że tartak obecnie funkcjonuje niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, zaś działka przewidziana do realizacji w/w inwestycji położona jest w strefie wzmożonej ochrony Zespołu Parku Krajobrazowych. 4. Wymienionym na wstępie postanowieniem [...] lipca 2009 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdza się, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco wpływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływanie na środowisko nie jest obowiązkowe. Następnie wskazano, iż od dnia 15 listopada 2008 r. obowiązują nowe zasady i tryb postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko określone ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227), zwanej dalej "ustawą o ocenach". Art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o ocenach wprowadził obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na zmianę stanu prawnego rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy nie było możliwe, gdyż pozbawiłoby stronę skarżącą prawa do wniesienia zażalenia, zatem w postępowaniu administracyjnym strona utraciłaby możliwość weryfikacji ewentualnego niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia, skutkiem czego naruszono by zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rozpatrujący ponownie sprawę Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz wskazać wnioskodawcy by wystąpił z wnioskiem do właściwego organu o przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w tym w zakresie oceny znaczącego wpływu na ochronę przyrody parku krajobrazowego oraz wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. W skardze na powyższe postanowienie S. C. podniosła: 1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 upzp, w szczególności z ust. 4, zaś niespełnienie chociaż jednego powoduje konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy. 2. Działka ew. nr [...] jest usytuowana w strefie Wzmożonej Ochrony S. Parku Krajobrazowego, podlega więc wzmożonej ochronie Zespołu Parków Krajobrazowych [...], zakazującej lokalizacji nowych i rozbudowy istniejących zakładów przemysłowych uciążliwych dla środowiska przyrodniczego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1215/08, LEX Nr 555776). 3. Ostatecznie zauważyła, że "Decyzja (...) o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2008 r. jest odmowna". W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyznał Skarżącej prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Obecny na rozprawie pełnomocnik Skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ust.1 upzp, co nieprecyzyjnie, aczkolwiek zasadnie podniosła Skarżąca. Podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z treścią wskazanych powyżej przepisów upzp, decyzja o warunkach zabudowy podlega uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do obszarów, innych niż położonych w granicach parku narodowego i jego otuliny, objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalających warunki zabudowy to jest decyzji pozytywnych. Prawodawca posłużył się bowiem pojęciem decyzji o warunkach zabudowy nie zaś decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wykładania językowa przemawia więc za wąskim rozumieniem zakresu obowiązków uzgodnień, za takim jego rozumieniem przemawiają także względy wykładni celowościowej. Tylko w przypadku decyzji pozytywnych organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Bowiem tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma, czego oceniać. Z natury rzeczy, bowiem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację. Podkreślić należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym jest decyzja o warunkach zabudowy. Identyczne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 3 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 867/09, ogólnodostępnym na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA i z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07, Lex Nr 364785. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy był negatywny, gdyż niespełniona została pierwsza z ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, tzw. warunek dobrego sąsiedztwa. Zatem każde uzgodnienie przedmiotowego negatywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w tym i z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska jedynie przedłuży postępowanie w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, spowoduje zwiększenie kosztów postępowania, a nie będzie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia Wójta Gminy P. Procedowanie w sprawie prowadziłoby do naruszenia zasady ekonomii postępowania (art. 12 kpa). Dlatego też, projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być skierowany do uzgodnienia, a jeżeli już został przedłożony to organ administracji winien zająć stanowisko w formie odmowy uzgodnienia, ze wskazaniem, że procedowanie w tym przedmiocie byłoby bezzasadne. Skoro Wójt Gminy P. sporządził projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, zatem bezzasadne było uzgadnianie inwestycji w sytuacji, gdy już na etapie projektowania decyzji organ właściwy do jej wydania uznał, iż nie jest możliwa jej realizacja. Jednakże w niniejszej sprawie zostało wydane orzeczenie merytoryczne, a sprawa trafiła do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dlatego też organ ten winien wydać postanowienie reformatoryjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. Orzeczenie w pkt. 2 sentencji wyroku oparto na przepisie art. 250 ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Stawka podatku od towarów i usług została przyjęta na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze. zm.). Rozpatrując ponownie sprawę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.