IV SA/Wa 1520/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi K. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących K. i J. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010r. w przedmiocie ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu o funkcji biurowej na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym z usługami, położonym przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja Prezydenta W. nie została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. motywowało, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, że organ pierwszej instancji wskazał, że obszar analizowany został wyznaczony. Na działkach sąsiednich znajdują się budynki, które posiadają funkcję mieszkalną jednorodzinną, wielorodzinną z usługami handlu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że organ pierwszej instancji wyjaśnił, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamierzenie nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli K. i J. B. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzili, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do wielu zarzutów zawartych w odwołaniu. W uzupełnieniu do skargi z dnia 15 października 2010r. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 59 § 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że w piśmie z dnia 11 marca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że właściciel użytkuje ten garaż jako lokal mieszkalny. Stanowi to o obrazie art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem skarżących jeśli zmiana użytkowania lokalu została dokonana przed decyzją drugiej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie. W ocenie skarżących zgodnie z art. 71 ust. 5 prawa budowlanego organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność czy przedmiotowy lokal ma warunki przewidywane w przepisach budowlanych oraz przepisach wykonawczych dotyczących lokali mieszkalnych oraz czy ma odpowiednie parametry, aby był przekształcony w budynek mieszkalny. Skarżący wywodzili, że garaż ten odmiennie niż podają decyzje, jest odrębnym budynkiem przylegającym do lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2010r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010r. naruszą przepisy prawa materialnego i procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwe wskazano, iż zastosowanie w sprawie ma art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają zawsze roboty budowlane polegające na zmianie sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu albo jego części. Przy czym zmiana sposobu użytkowania obiektu również jest powiązana z wykonywaniem robót budowlanych. Wprawdzie nie wynika to wprost z art. 59 ust. 1, ale wskazuje na to odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2. Tak więc na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a powodujących zmianę użytkowania obiektu. Stąd decyzje o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (podobnie por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, W-wa 2005, s. 470 i nast, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009r., IV SA/Wa 144/09, LEX 550257, wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 grudnia 2008r., II SA/Bd 589/08, LEX 558456, wyrok WSA w Białymstoku z 20 grudnia 2007r., I SA/Bk 576/07, LEX nr 523453, wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2006r, IV SA/Wa 1841/06, LEX 308033). Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji organ powołał się na ostatni z przytoczonych wyroków jednakże rozumiejąc i wykładając jego treść zupełnie odmiennie niż wynika to z brzmienia tego jasno sformułowanego orzeczenia. Zaakcentowania wymaga, że organy ani pierwszej, ani drugiej instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły treść art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wniosek bowiem dotyczył zmiany sposobu użytkowania lokalu biurowego na lokal mieszkalny. Celowym i zasadnym powinno być więc ustalenie, czy w związku z taką zmianą użytkowania zachodzić będzie konieczności dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Od tego bowiem uzależniony jest dalszy tok postępowania. Udzielenie pozytywnej odpowiedzi w tym zakresie będzie prowadziło do wydania stosownej decyzji w tej materii. Natomiast odmienna odpowiedź prowadzi do konstatacji, iż nie będzie zachodziła konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy, a postępowanie w tym zakresie będzie bezprzedmiotowe. Jednakże w rozpoznawanej sprawie organy winny mieć na względzie pismo Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2010r. z którego wynika, że w tej dacie przedmiotowy budynek garażowy użytkowany był już na cele mieszkalne. Pamiętać należy, że nie ustala się warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, bo ustalanie warunków staje się na tym etapie procesu inwestycyjnego bezprzedmiotowe, tak też nie ustala się ich dla zmian sposobu użytkowania obiektu, który już nastąpił ( patrz wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 października 2007r, II SA/Lu 642/07, LEX 394783, wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2006r., IV SA/Wa 1841/06, LEX 308033). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, czy budynek ten jest już użytkowany na cele mieszkalne czy też nie, a w sytuacji odpowiedzi negatywnej przeprowadzić postępowanie, które pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia, czy zmiana użytkowania w tym przypadku będzie pociągała za sobą konieczność przeprowadzenia robót budowlanych. Dopiero tak ustalony stan faktyczny pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy, czy też postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe rozważania wskazują, iż zarzuty skargi nie zostały uznane za uzasadnione. Za zasadny jedynie należy podzielić pogląd skarżących, że ustalenie, iż lokal ten użytkowany jest na cele mieszkalne winno skutkować umorzeniem postępowania. Zarzut naruszenia art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego nie jest uzasadniony, choćby z tej przyczyny, że tak rozumiana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie pociąga za sobą zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Mamy bowiem do czynienia ze zmianą użytkowania obiektu biurowego na mieszkalny co nie pociąga za sobą zmiany powyższych okoliczności, co nie powinno również umknąć organowi przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Natomiast ostatnia z kwestii podniesionych przez skarżących, aczkolwiek nie ma wpływu w związku z okolicznościami przytoczonymi wyżej na rozstrzygniecie sprawy, ale również winna być prawidłowo ustalona przez organ administracji, jako element stanu faktycznego, to jest czy garaż ten jest częścią budynku mieszkalnego, czy też jest to odrębny budynek przylegający do budynku mieszkalnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Mając na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c orzekł jak w pkt 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 w związku żart. 205 § 2 P.p.s.a.