IV SA/Wa 1538/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. H. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego R. H. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. H. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2013 r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy W. w zakresie § 1 pkt 1 Tabeli 1 zatytułowanej "Wysokość cen i stawek opłat abonamentowych dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" Lp. 3. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przyjęcia kryterium opisującego gospodarstwo domowe, a co za tym idzie różnej ceny jednostkowej za 1 m3 zaopatrzenia w wodę, tj. opłaty wskazanej w Lp. 3 w § 1 pkt 1 Tabela 1 taryfy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że Rada Gminy dokonała podziału odbiorców, jedną z ustalonych kategorii są tzw. "odbiorcy pozostali usług - mieszkańcy niezameldowani na terenie gminy W.". Jednocześnie w powyższych postanowieniach zróżnicowała stawki, przy czym stawka dla grupy "Odbiorcy pozostali", jest wyższa niż stawka dla gospodarstw domowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, co oznacza, iż jedynym kryterium uznającym dane osoby za mieszkańców jest fakt ich zamieszkiwania na obszarze danej gminy, przy czym ustalenie zamieszkiwania na obszarze gminy ustala się zgodnie z przepisami art. 25 Kodeksu cywilnego. Mieszkańcem gminy będzie zarówno osoba zameldowana jak i osoba niezameldowana, a zamieszkująca obszar gminy. Jest bezsporne, iż wraz z rodziną zamieszkuję w gminie W. (posiadam na terenie gminy zabudowaną nieruchomość), w związku z czym z mocy prawa i stosowanie do art. 25 i 26 Kc pozostaję jej mieszkańcem. Powyższe potwierdza także treść art. 16 ust. 1 Konstytucji RP. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie zezwala na różnicowanie mieszkańców zamieszkujących obszar tej samej gminy, a wprowadzenie jakichkolwiek kryteriów różnicujących sytuację prawną lub faktyczną takich osób, w tym różnych stawek za wodę, stanowi dyskryminację mieszkańców, którzy zostali obciążeni innymi prawami. Rada Gminy W. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że Wojewoda - jako organ kontroli nie wniósł zastrzeżeń do podjętej przez nią uchwały. Zdaniem organu na uwagę zasługuje fakt, że taryfa na dostawę wody w poz. 1 obejmuje dostawę wody do mieszkańców, natomiast w poz. 3 do pozostałych odbiorców. Różnica w cenie wody wynika z rzeczywiście ponoszonych kosztów przez dostawcę (Z. w W.). Przeciętne zużycie wody w okresie poza sezonem letnim wynosi ok. 1300 m3/dobę, natomiast w sezonie letnim do 4900 m3/dobę. Koszty ponoszone na utrzymanie w gotowości mocy produkcyjnych wody na wyższym poziomie wpłynęły na konieczność określenia cen pomiędzy grupą I taryfową a grupą NI taryfową. Ze względu na trudność z określeniem grupy mieszkańców korzystających okresowo z dostawy wody przyjęto sposób, który daje 100% możliwości weryfikacji grup taryfowych, co wpływa na transparentność określonych taryf i adekwatność ponoszonych kosztów do faktycznych możliwości uzyskania przychodów od odbiorców kolejnych grup taryfowych. Taki sposób ustalenia taryf jest dopuszczalny przez prawo, gdyż daje możliwość pokrycia kosztów dostawy wody z uzyskanych przychodów. Jednocześnie pozwala w sposób adekwatny i w konsekwencji proporcjonalny traktować poszczególne grupy taryfowe. Obciążenie mieszkańców stale używających wody kosztami globalnymi byłoby łamaniem zasady sprawiedliwości społecznej. Każdy z mieszkańców ma możliwość wyboru grupy taryfowej z uwagi na fakt zameldowania na terenie Gminy. Z. w W. (jak również inne firmy tego typu) nie dysponuje innymi możliwościami prawnymi i technicznymi do weryfikacji ww grup mieszkańców. Organ, w piśmie uzupełniającym odpowiedź na skargę, poza wnioskiem o oddalenie skargi, również wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej po stronie Rady Gminy W., która nie posiada osobowości prawnej jest jedynie organem stanowiącym Gminy W. i nie może występować w procesie sądowym w charakterze strony. Ponadto uzupełniając argumentację dotyczącą zasad kalkulowania taryf i potrzeby podziału na III grupy odbiorców wody określonych w zaskarżonej uchwale wskazano, że Z. w W. był zobowiązany aktem wykonawczyni tj. rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) do skalkulowania wyższej ceny za usługę zbiorowego zaopatrzenia w wodę dla grupy III - odbiorcy pozostali, tj. mieszkańców niezameldowanych na terenie gminy W. w stosunku do grupy I i grupy II - gospodarstwa domowe, tj mieszkańcy zameldowani na terenie gminy W., gminne obiekty użyteczności publicznej, produkcja rolna - hodowla i chów zwierząt, uprawy roślinne oraz woda do celów przeciwpożarowych. Stosowanie wyższych cen dla tych odbiorców jest podyktowane wyższymi kosztami jednostkowymi świadczenia usług w tej grupie. Odbiorcy usług mieszkający w gminie W., ale w niej niezameldowani zużywają znacznie mniej wody od odbiorców, którzy na stałe przebywają na terenie gminy. Przeciętnie 1 odbiorca z III grupy zużywa 67,04% wody w stosunku do odbiorcy z grupy I, tj. 69,49 m3 na rok, podczas gdy odbiorca z grupy ! zużywa 103,66 m3 na rok. W związku z tym, że grupę II tworzą rodziny wielodzietne, w których żyje czworo i więcej dzieci różnica w zużyciu wody na odbiorcę jest jeszcze większa, tj. odbiorca z grupy lII zużywa przeciętnie 30,32% wody w stosunku do odbiorcy z grupy II (69,49 m3 na rok, podczas gdy odbiorca z grupy II zużywa 229,17 m3 rok). Przedstawione dane obrazują jak mało wody zużywają odbiorcy, którzy na stałe nie mieszkają na terenie gminy. Tak małe zużycie wody przez tych odbiorców ma niebagatelny wpływ na koszty ponoszone przez Zakład. Znaczna część kosztów, tj. koszty materiałów, usług obcych, energii, wynagrodzeń pracowników, ponoszona jest przez Zakład w związku z koniecznością zapewnienia usług dla tych odbiorców w takiej ilości i pod takim ciśnieniem, które gwarantuje im umowa. W związku z tym, że nie zużywają oni takiej ilości wody, którą zamówili w umowie, a nadto zużywają znacznie mniej niż pozostali obsługiwani przez Zakład odbiorcy usług, muszą zostać obciążani kosztami, które Zakład ponosi w związku z zapewnieniem im usługi. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. niezbędne przychody to wartość przychodów w danym roku obrachunkowym, zapewniających ciągłość zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej jakości i ilości, które przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno osiągnąć na pokrycie uzasadnionych kosztów. Zgodnie z § 11 ust. 4 pkt 1 ww rozporządzenia, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców usług, uwzględniając lokalne uwarunkowania, w szczególności wielkość zróżnicowania kosztów świadczenia usług w poszczególnych taryfowych grupach odbiorców usług, mierzoną kosztami jednostkowymi. W przypadku braku przypisania kosztów, które dotyczą danej grupy odbiorców tej właśnie grupie, Zakład stosowałby subsydiowanie skrośne. Przepisy tego rozporządzenia w § 3 pkt 1 lit. c oraz § 13 ust. 2 pkt 3 nakazują przy kalkulacji taryfowych cen i stawek opłat eliminowanie subsydiowania skrośnego. Biorąc powyższe pod uwagę Zakład na etapie kalkulacji cen i stawek opłat w taryfie wyszczególnił takie składniki kosztów, które można przypisać bezpośrednio do grupy III odbiorców usług. Są to koszty, które Zakład musi ponieść w związku ze zwiększoną mocą przyłączeniową w energię elektryczną dla SUW oraz z zakupem i obsługą pomp głębinowych i zestawów hydroforowych, które przy aktualnym zużyciu wody nie są potrzebne, natomiast zakupione i eksploatowane są przez Zakład w związku z zapotrzebowaniem zgłoszonym przez odbiorców zaliczonych do grupy III. Zakład ma ustawowy obowiązek zapewnienia wszystkim odbiorcom usług ciągłości usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę odpowiedniej ilości i jakości, stąd ponoszenie tych kosztów jest uzasadnione, na wypadek zwiększenia zużycia przez odbiorców w grupie III. W przypadku zwiększenia zużycia ceny uległyby stosownemu obniżeniu. Pozostała część kosztów, stała, niezależna od ilości zużytej wody, została alokowana na poszczególne grupy odbiorców wprost proporcjonalnie do wielkości świadczonych usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że brak podstaw do odrzucenia skargi, jako że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Gminy W., wymienioną Gminę reprezentował Wójt, który podpisał odpowiedź na skargę i udzielił stosownych pełnomocnictw. Dalej należy wskazać, że w sprawie zostały również spełnione warunki dopuszczalności skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowaniem terminu do jej wniesienia do sądu. Skarżący, jako korzystający z usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (właściciel zabudowanej nieruchomości na terenie Gminy W.), dla którego Rada Gminy zatwierdziła zaskarżoną uchwałą - "taryfę", miał interes prawny w żądaniu zbadania przez Sąd jej legalności, powołując się na naruszenie tego interesu kwestionowanym ustaleniem. Sąd stwierdzając, że naruszenie interesu prawnego w tym zakresie nie znajdowało podstaw w porządku prawnym stwierdził nieważność wadliwej uchwały. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków [(Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858) - zwana dalej: ustawą o zaopatrzeniu], określa między innymi zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo- kanalizacyjnych oraz zasady ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1). Zgodnie z definicjami ustawowymi zawartymi odpowiednio w pkt 12 ustawy zaopatrzeniowej - "taryfa" to zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania; w pkt 13 ustawy zaopatrzeniowej - "taryfowa grupa odbiorców usług" - to grupa odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi. Zasady ustalania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zawiera rozdział 4 ustawy zaopatrzeniowej, w szczególności według art. 20 ust. 1, 2 i 3 - przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na 1 rok; taryfa jest określana na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług; ceny i stawki opłat określone w taryfie są różnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnic kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków [(Dz. U. Nr 127, poz. 886) - zwane dalej: rozporządzeniem], wydanym na podstawie delegacji ustawowej wynikającej z przytoczonej ustawy, odpowiednio w § 13 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, ust. 7 pkt 1 postanowiono, że taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i różnicowane w taki sposób, żeby zapewnić uzyskanie z wpłat odbiorców usług przychodów na poziomie zapewniającym samofinansowanie się działalności przedsiębiorstwa oraz zysku, eliminację subsydiowania skrośnego (tzn. pokrywanie kosztów jednej z grup taryfowych odbiorców usług przychodami pochodzącymi od innej taryfowej grupy odbiorców - § 2 pkt 2 rozporządzenia) oraz łatwość ustalania i sprawdzania należności za świadczenie usług; różnicowanie cen i stawek opłat, o których mowa w ust. 2, zapewnia się w szczególności przez podział odbiorców usług na grupy taryfowe i przypisanie do poszczególnych grup odpowiadających im planowanych kosztów świadczenia usług. Z uregulowań tych wynika wprost, że taryfa ma zapewnić łatwość obliczania i sprawdzania cen i stawek opłat, a przewidywane opłaty dla grupy odbiorców muszą pozostawać w związku z ponoszonymi kosztami związanymi z ich obsługą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt II OSK 1946/12, publ. cbosa) podkreślił, że "tak ustalone kryteria wyznaczają pewien kierunek dla kształtowania poszczególnych kategorii odbiorców, niemniej jednak nie oznaczają pełnej dowolności przy określaniu taryfy". Zastosowanie przez gminę kryterium zameldowania przenosi ciężar wyodrębnienia grupy odbiorców usług na rejestr danych o miejscu pobytu osób. Celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Zaś bezzasadne jest łączenie funkcjonowania ewidencji ludności z zadaniem własnym gminy jakim jest - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu - zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W wyroku z 26 kwietnia 2012 r. (sygn.. akt IV SA/Po 1276/11, publ. cbosa) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że "stawianie w "mechaniczny" sposób znaku równości pomiędzy legitymowaniem się na pobyt stały a różnicowaniem cen i stawek opłat w taryfie prowadzi do nierównego traktowania adresatów zaskarżonej uchwały. Sąd zdaje sobie sprawę z lokalnych uwarunkowań Gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym charakteru miejscowości i znacznego przyrostu ludności w okresie letnim, kosztów utrzymania urządzeń oraz inwestycji i remontów sieci zapewniających świadczenie usług w sezonie letnim dla znacznej ilości odbiorców. Sąd podkreśla jednak, że z uwagi na brzmienie art. 32 Konstytucji oraz specyfikę obowiązku meldunkowego nie jest możliwe zastosowanie kryterium stałego zameldowania do kalkulowania i różnicowania taryfowych cen i opłat. Eliminacja subsydiowania skrośnego powinna odbywać się na podstawie rzeczywistego użytkowania sieci wodno-kanalizacyjnej a nie na podstawie ewidencji ludności". Wywód ten Sąd kontrolujący zaskarżoną uchwałę w pełni podziela. Wobec zasadności zarzutu wadliwego zdefiniowania taryfowych grup odbiorców, bezzasadna, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy dokonano prawidłowo kalkulacji, różnicując w konkretny sposób ceny dostarczania wody dla odbierających ją z sieci w sposób ciągły w stosunku do osób korzystających z niej sezonowo (w okresie letnim). Dodatkowo należy zauważyć, że gdy chodzi o utrzymanie w gotowości do świadczeń urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, przy jedynie sezonowym ich użyciu, z woli prawodawcy różnica kosztów świadczenia usług w celu dostarczania jednostki miary wody powinna być, co do zasady niwelowana przez instytucję tzw. stawki opłaty abonamentowej (§2 pkt 11 rozporządzenia). Stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się m. in. na podstawie kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych czy kanalizacyjnych (§13 ust. 3 rozporządzenia) (pod. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10.10.2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1438/14, publ. cbosa). Wobec wykazanej wadliwości zatwierdzonej taryfy, Sąd był obowiązany stwierdzić nieważność uchwały w przedmiocie jej zatwierdzenia. Sąd nie uznał przy tym za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w określonej części. Miał bowiem na uwadze, że opracowując ponownie taryfę, nieobarczoną wskazanymi wadami, wnioskodawca - przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne - musi kompleksowo uwzględnić realne koszty swojej działalności i koszty świadczenia usług, zarówno na rzecz podmiotów korzystających jedynie z części jego usług (pobór wody albo odprowadzanie ścieków) jak i w pełnym zakresie. Musi przy kalkulacji cen uwzględnić także zasadę samofinansowania (art. 20 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu), stąd zasadne jest pozostawienie pełnej swobody dla przyjęcia przyszłych rozwiązań. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Z kolei na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2, a o kosztach postanowił w punkcie 3 na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.