IV SA/Wa 1566/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska – Litwiniec po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę W piśmie z 18 kwietnia 2047 r. A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t.). Zgodnie z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie z art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawny, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 98/12). Naruszenie zatem tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przyjmuje się, że skarżący winien udowodnić, iż zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04). A. K. przedmiotem skargi uczynił uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. [...]. W skardze podniósł, że uchwała ta ma na celu zablokowanie posiadanej przez niego na tym terenie nieruchomości przed zbyciem i powstaniem na niej jakiejkolwiek inwestycji deweloperskiej. Podał również, że wprowadzenia zmiany planu będzie wiązało się z drastycznym obniżeniem wartości gruntu. Odnosząc się do wniesionej skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że istotnie sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To w nim zawarte są określone zakazy i nakazy związane z planowanym zagospodarowaniem terenu. To w planie miejscowym określa się przeznaczenie danego terenu pod zabudowę i określa się dopuszczalne parametry takiej zabudowy. Trudno doszukiwać się natomiast w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego takich cech, które wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Uchwała taka ma bowiem charakter wewnętrzny - wiążący tylko organ wykonawczy gminy. Jest dopiero pierwszym etapem procesu planistycznego. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, według którego uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) nie kształtuje sytuacji prawnej osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się na terenie, którego dotyczy. Uchwała taka – wydawana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – rozpoczyna prace planistyczne przy tworzeniu (zmianie) planu miejscowego, określając terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnień skarżących. Nie reguluje ona bowiem nie tylko wprost, ale nawet pośrednio indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżących oraz ich sytuacji materialnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1359/17, z 15 lipca 2016 r. sygn. II OSK 1560/16, z 7 kwietnia 2016 r. sygn. II OSK 720/16, z 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1888/14). Podkreślić również należy, że rada gminy, może w toku prac planistycznych, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. To zaś wyklucza co do zasady możliwość naruszenia zapisami takiej uchwały interesu prawnego. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie.