IV SA/Wa 1595/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej w skrócie także, jako: Prezes KZGW) decyzją z [...] sierpnia 2011 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Z. K. - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2011 r. Decyzją tą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] sierpnia 2008 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r., znak [...] udzielającej B. i J. M. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu ziemnego na działce nr [...] we wsi S., gmina O. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes wskazał, że nie można zgodzić się z podniesionym przez pełnomocnika skarżącego zarzutem, iż objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzje (z [...] stycznia 2008 r. oraz [...] sierpnia 2008 r.) rażąco naruszają prawo - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. Charakter naruszeń, na które powołuje się skarżący nie ma bowiem oczywistego charakteru. Organ dokonując powtórnej analizy pism procesowych składanych przez pełnomocnika strony w niniejszym postępowaniu, jak również w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezesa KZGW odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...], uznał, iż pełnomocnik skarżącego konsekwentnie kwestionuje ustalenia stanu faktycznego dokonanego przez Starostę [...] na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w toku postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Tymczasem ocena prawna postępowania prowadzonego przez ten organ pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania, gdyż dotyczy wyłącznie zakresu oceny Wojewody [...] i Prezesa KZGW dokonywanej w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Sposób formułowania przez zarzutu rażącego naruszenia art. 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku szeregiem przepisów ustawy Prawo wodne jest de facto polemiką z oceną prawną dokonaną przez Wojewodę [...] i Prezesa KZGW w decyzjach, w których organy te odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2006 r. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów strony odwołującej się organ wskazał, że: 1) wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego powołującego się na wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1358/10, w decyzji Wojewody [...] i decyzji Prezesa KZGW nie zastosowano norm prawa materialnego do stanu faktycznego niewskazanego w hipotetycznym stanie faktycznym zastosowanych norm prawnych, co należałoby kwalifikować jako wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego kwestionuje ocenę materiału dowodowego, która została dokonana przez organy prowadzące postępowanie w trybie zwyczajnym, jak również w trybie nadzwyczajnym, a jak wskazał NSA w powyższym wyroku, nie jest dopuszczalne wywodzenie rażącego naruszenia prawa z odmiennej oceny materiału dowodowego, gdyż podważałoby to zasadę trwałości decyzji ostatecznej; 2) zdaniem organu w wywodzie pełnomocnika strony (powołującym się na wyrok NSA z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2226/10), który wskazuje, że skutki decyzji Wojewody i Prezesa KZGW są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gdyż: 1) uznanie cieku, posiadającego stały przepływ nienaruszalny, za "rów", 2) pusta mapa ewidencyjna obrębu S., 3) wymienione w pkt 1 zarzutów konsekwencje stosowania polityki rowów przez Ministra Środowiska i Prezesa KZGW, 4) ignorowanie wymagań podanych w art. 131 i art. 132 Prawa wodnego, jest zawarty błąd logiczny, który polega na tym, iż stara się on wykazać, że rażące naruszenie prawa procesowego ma miejsce dlatego, że prowadzi do dokonanej przez niego odmiennej oceny dowodów zastosowanych przez Starostę [...]. Ponadto organ w decyzji Wojewody [...] i Prezesa KZGW nie stwierdza istnienia naruszeń prawa, które powinny być poddane analizie jako naruszenia o charakterze rażącym z punktu widzenia praworządności; 3) podniesiony przez pełnomocnika skarżącego zarzut "uprawiania przez Prezesa KZGW i Ministra Środowiska polityki rowów", wskazane przez niego konsekwencje, efekty i świadectwa uprawiania tejże "polityki" nie mogą zostać uznane w przedmiotowym postępowaniu, gdyż mają charakter zarzutów ogólnie odnoszących się do wykonywania przez te organy ich zadań, wyrażają de facto niezadowolenie z ich działania, natomiast nie wskazują na istnienie wad nieważności. W ocenie organu zarzuty te ukierunkowane są na zakwestionowanie stanu faktycznego ustalonego przez Starostę [...] na potrzeby prowadzenia postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, co pozostaje poza zakresem oceny dokonywanej w przedmiotowym postępowaniu; 4) nie można zgodzić się z zarzutem, iż w uzasadnieniu decyzji I instancji błędnie został przywołany wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, stwierdzający, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów, gdyż w omawianej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzenia żadnych nowych dowodów, bo Starosta [...], Wojewoda i Prezes KZGW mieli pełną świadomość przy wydaniu decyzji, że ciek płynący z S. posiada stały przepływ, a więc jest ciekiem, a nie rowem, a wszystkie powstałe później dowody potwierdzają ten fakt. Nadto pełnomocnik skarżącego przeczy sam sobie, gdyż w toku postępowania I instancji wnosił o przeprowadzenie nowych dowodów, podczas gdy we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazuje, że nie ma potrzeby przeprowadzenia żadnych nowych dowodów. Wskazuje, że ekspertyza nie jest w tej sprawie konieczna, gdyż byłaby jedynie kolejnym dowodem potwierdzającym istnienie cieku naturalnego; 5) zarzut wskazujący na ewentualne zastosowanie art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie wskazuje, by decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności były dotknięte którąkolwiek z wad nieważności wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a.; 6) nie może być przedmiotem oceny organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie kwestia doprecyzowania określonego w zawiadomieniu o wszczęciu przedmiotowego postępowania przedmiotu decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r., gdyż nie należy to do zakresu tego postępowania; 7) Marszałek Województwa [...] nie jest stroną niniejszego postępowania, a zatem nie ma podstaw do zawiadamiania go o toczącym się postępowaniu; 8) nie ma także podstaw by zawiadomić Wojewodę [...] o toczącym się postępowaniu, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi on również nie jest stroną niniejszego postępowania; 9) organ nie posiada kompetencji do prowadzenia w toku przedmiotowego postępowania prac legislacyjnych mających na celu zmianę ustawy Prawo wodne. Nadto przepisy aktów prawnych takich, jak dyrektywy unijne, nie obowiązują wprost, lecz dla swej ważności wymagają wdrożenia do systemu polskiego prawa krajowego. Niezależnie od powyższego Prezes, dokonując analizy przepisów Ramowej Dyrektywy Wodnej, uznał, iż ze względu na ogólny charakter zawartych w niej norm prawnych nie znajdują one bezpośredniego zastosowania w polskim systemie prawa, a tym samym nie można w ogóle mówić o rażącym naruszeniu przepisów tej dyrektywy; 10) organ nie znalazł podstaw do wydania żądanego przez pełnomocnika wnioskodawcy postanowienia dowodowego w przedmiocie zwrócenia się do Instytut M. w W. o sporządzenie ekspertyzy hydrologiczno - hydrograficznej, gdyż zdaniem organu przedmiotem dowodu nie jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, o czym mowa w art. 78 § 1 K.p.a. Ponadto organ nie uznał, by w przedmiotowej sprawie wymagane były wiadomości specjalne z zakresu hydrologii, co uzasadniałoby wydanie przez osoby posiadające wiedzę z zakresu hydrologii opinii, gdyż organ bada wyłącznie, czy decyzje objęte wnioskiem dotknięte są wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 K.p.a. W skardze do Sądu Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] sierpnia 2011 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] lipca 2011 r. Decyzjom tym zarzucił: 1) rażące naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 13, art. 12 ust. 1 i art. 31 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 Nr 239, poz. 2019 ze zm.), poprzez ustalenie, że woda płynąca w osiedlu S., gm. O., cechująca się udokumentowanym biologicznym przepływem nienaruszalnym, o jakim mowa w art. 128 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, i o którym także mowa w art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 Nr 121 poz. 1266 ze zm.) oraz w pkt 6 ppkt 2 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.z 2001 Nr 38 poz.454) - jest wodą w rowie, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 13, art. 12 ust 1 i art. 31 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo wodne; rażące naruszenie prawa wynika z tego, że ciek, charakteryzujący się biologicznym przepływem nienaruszalnym, nie mieści się w hipotezie powyższych przepisów, jako woda w rowie; potwierdzeniem rażącego naruszenia prawa jest wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1358/10, który stwierdził, że z przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy; 2) rażące naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a., art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. b., art. 9 ust. 1 pkt 13f (skarżący nie podał o jaki akt prawny chodzi; domyślać się można, iż chodzi o ustawę Prawo wodne), poprzez nieustalenie, że woda wpływająca do zbiornika na działce nr [...] w S., przepływająca przez ten zbiornik i wpływająca do sąsiedniego zbiornika gminnego, służącego do powszechnego korzystania w celach rekreacyjnych, cechująca się biologicznym przepływem nienaruszalnym, jest ciekiem naturalnym w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne, oraz poprzez nieustalenie, że zbiornik na działce nr [...] jest sztucznym zbiornikiem wodnym w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 4c lit. b., i że jest sztuczną częścią wód powierzchniowych w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 13f ustawy Prawo wodne; z przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa przez ustalenie, że w sprawie nie zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy; 3) rażące naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, poprzez nieustalenie, że woda wpływająca do zbiornika na działce nr [...] w S., cechująca się udokumentowanym przepływem nienaruszalnym, należy do kategorii "pozostałych wód" oraz art. 28 K.p.a., poprzez nieustalenie, że stroną postępowania jest Marszałek Województwa [...], którego dotyczy ten przepis; z przepisów art. 1, 11, 80 K.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa przez ustalenie, że w sprawie nie zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy; 4) rażące naruszenie art. 1, 77, 80 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 13, art. 12 ust. 1 i art. 31 ust. 4 pkt 3, art. 70 ust. 1, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie, że woda płynąca w osiedlu S., jest wodą w rowie R-1 pomimo, że: • wymienione przepisy ustawy Prawo wodne odnoszą się wyłącznie do rowów melioracyjnych, o których stanowi art. 73 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, będących użytkami rolnymi, zgodnie z § 68 ust 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które służą celom określonym w art. 70 ust 1 Prawa wodnego, stanowiącym, że melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami, • ustawa Prawo wodne nie obejmuje swoim zakresem przydrożnych rowów odwadniających, ani innych rowów odwadniających, niebędących rowami melioracyjnymi i niesłużących celom określonym w art. 70 ust. 1 Prawa wodnego, takich jak rowy wykonane w celu odwodnienia dróg, kopalni, wykopów budowlanych, • Marszałek Województwa [...] nie wykazuje w ewidencji urządzeń melioracji wodnych, prowadzonej zgodnie z art. 70 ust 3 (brak wskazania aktu prawnego), rowu melioracyjnego w S., i nie ma możliwości istnienia takiego rowu w S., w związku z niewystępowaniem użytków rolnych, ani celów, określonych w art. 70 ust 1, którym rów melioracyjny mógłby służyć; z przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy; 5) rażące naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 73 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie, że zbiornik na działce nr [...] w S. jest stawem ziemnym rybnym, należącym do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, podczas gdy na działce [...], ani w S.nie występują użytki rolne, i podczas gdy Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że Starosta [...] niewłaściwie przywołał w podstawie prawnej decyzji art. 73 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, który wskazuje, że ziemne stawy rybne należą do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Starosta nie miał uprawnień do zakwalifikowania projektowanego stawu Państwa M. jako urządzenia melioracji szczegółowej ponieważ nie deklarowali oni prowadzenia hodowli ryb dla celów produkcyjnych, lecz przeznaczenie rekreacyjne stawu; z przepisów art. 7, 77, 80 K.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa przez ustalenie, że w sprawie zastosowano normę prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy; 6) rażące naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz art. 37 pkt 1 i art. 37 pkt 4 ustawy Prawo wodne, poprzez nieustalenie, że pozwolenia wodnoprawne Starosty [...], udzielone decyzją z dnia [...] maja 2006 r. na pobór i odprowadzanie wody, na piętrzenie i retencjonowanie wody, dotyczą stanów faktycznych, zapisanych w hipotezach tych przepisów, odnoszących się do śródlądowych wód powierzchniowych i podziemnych; 7) rażące naruszenie art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz 132 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo wodne, oraz art. 131 ust. 4 tej ustawy, poprzez nieustalenie, że przepisy te mają zastosowanie do poboru wody z cieku, płynącego z S. do B. w O., i poprzez uznanie, że nie mają one zastosowania do poboru wody z "rowu R 1", czego skutkiem było wybudowanie przez właścicieli działki [...] przepustów betonowych do poboru i odprowadzania wody ze zbiornika na tej działce, bez pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie tych przepustów i bez pozwolenia na budowę, w który ujęli ciek, przesuwając jego prawy brzeg z działki 1167 na swoją działkę; z przepisów art. 7, 77, 80 k.p.a. można wyprowadzić rażące naruszenie prawa przez ustalenie, że w sprawie nie zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego zapisanego w hipotetycznym stanie faktycznym tej normy; 8) rażące naruszenie art. 7,77, 80 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 13, art. 12 ust. 1 i art. 31 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie, że woda płynąca w osiedlu S., gm. O., cechująca się udokumentowanym biologicznym przepływem nienaruszalnym, jest wodą w rowie, oraz art. 5 ust 3 pkt 1 lit. a, art. 9 ust 1 pkt 4c lit b, art. 9 ust 1 pkt 13f, poprzez nieustalenie, że jest ciekiem naturalnym, ze względu na skutki, które to naruszenie powoduje, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z 2 listopada 2011 r. podniósł, iż odpowiedź organu na skargę ogranicza się do stwierdzenia, iż organy nie naruszyły rażąco prawa, natomiast brak jest chciażby próby odparcia zarzutu, że decyzje te naruszyły prawo w sposób nierażący, lecz wystarczający do ich uchylenia. Nadto pełnomocnik wskazał, iż zarzuty skargi nie są skierowane do decyzji Starosty [...]. W pismach procesowych z 17 listopada 2011 r. oraz z 21 listopada 2011 r. pełnomocnik zarzucił dodatkowo, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na to, że postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału uczestników postępowania T. K. i Z. K. W piśmie procesowym z 27 grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 122 ust 1 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie czynności dowodowych, wskazujących na naruszenie ww przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] sierpnia 2011 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja Prezesa KZGW z [...] sierpnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] lipca 2011 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z [...] sierpnia 2008 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. A zatem podlegająca badaniu przez Sąd decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji orzeczeń organów administracji publicznej. W niniejszej sprawie to postępowanie nadzwyczajne prowadzone było w stosunku decyzji, którą z kolei zakończono inne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, a mianowicie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r., którą udzielono B. i J. M. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu ziemnego na działce nr [...] we wsi S., gmina O. Rozstrzygając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r. organy były zatem zobowiązane do zbadania czy organ ówcześnie orzekający działał zgodnie z przepisami prawa, innymi słowy czy zostały spełnione przesłanki do udzielenia B. i J. M. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu ziemnego na dziełce nr [...] we wsi S., gmina O. Należało zatem skonfrontować ustalony przez ten organ stan faktyczny na dzień [...] maja 2006 r. z regulacją prawną w tym zakresie i ocenić czy wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności - rażące naruszenie prawa. W postępowaniu tym zatem organy musiały mieć na względzie, iż z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex51233). Dodatkowo organy pamiętać musiały, iż procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Dlatego też, w tezie wyroku NSA z 12.12.1988r. (II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) zasadnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". Wojewoda [...] (decyzja z [...] stycznia 2008 r.), a następnie Prezes KZGW (decyzja z [...] sierpnia 2008 r.) uznali, iż nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa uzasadniająca uwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2006 r. W ocenie tych organów Starosta [...] zastosował właściwe przepisy prawne będące podstawą decyzji. Prawidłowo organy uznały, iż w oparciu o zebrany materiał dowodowy, operat wodnoprawny, mapę ewidencyjną, a także wiedzę wynikającą z wcześniej rozpatrywanych wniosków i dokumentacji w sprawach udzielenia pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie stawów na rowie R-1 Starosta miał podstawę prawną udzielić przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Stanowisko to szczegółowo wyeksponowały w uzasadnieniach podjętych decyzji, zgodnych z art. 107 § 3 K.p.a. Jednocześnie wypowiedziały się co do dokonanej w postępowaniu zwyczajnym oceny charakteru wód zasilających staw wykonany na działce nr [...] w S. Nadto wyjaśniono wnioskodawcy - skarżącemu, że postępowanie nieważnościowe miało na celu ustalenie - czy zaistniała kwalifikowana niezgodność z prawem, a nieprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego mającego na nowo rozstrzygnąć sprawę (od decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006 r. żadna ze stron nie wniosła odwołania). Na wniosek skarżącego zostało wszczęte kolejne postępowanie nieważnościowe, tym razem dotyczące ww decyzji wydanych w trybie nieważnościowym. W konsekwencji ustalonego powyżej stanu faktycznego wskazać należy, że przedmiotem pierwszego postępowania nadzwyczajnego, zakończonego decyzją Prezesa KZGW z [...] sierpnia 2008 r. było zbadanie, czy którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. obarczona jest decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. Natomiast przedmiotem kontrolowanego obecnie przez Sąd, drugiego postępowania nadzwyczajnego zakończonego decyzjami Prezesa KZGW z [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. było zbadanie, czy kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. obciążona jest decyzja Prezesa KZGW z [...] sierpnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2008 r. Podkreślić jednak należy, iż o ile pierwsze i drugie postępowanie nadzwyczajne są postępowaniami tego samego rodzaju, o tyle przedmiot każdego z nich był odmienny. Przedmiotem drugiego postępowania nadzwyczajnego było badanie legalności decyzji Prezesa KZGW z [...] sierpnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2008r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2006r. i przedmiot ten nie jest tożsamy z ponownym badaniem legalności decyzji Starosty [...] . Co do zasady zatem drugie postępowanie nadzwyczajne nie mogło doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2006 r. W ocenie Sądu Prezes KZGW trafnie ocenił w zaskarżonej decyzji, że decyzja z [...] sierpnia 2008 r. nie jest obarczona wadą prawną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (co już wyżej wykazano). Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności, a następnie powtórzonych w skardze do Sądu, wskazać należy, iż są one równoznaczne z konsekwentnym podnoszeniem przez skarżącego, że w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego doszło do naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym. Są to jednak kwestie, które mogły być przedmiotem oceny w pierwszym postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem to przedmiotem tego postępowania była, jak to już wcześniej wskazano, ocena - czy kwalifikowanymi wadami prawnymi obarczona jest decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. Kwestie te nie mogły być ponownie rozważane w drugim postępowaniu nadzwyczajnym, w którym wydano decyzje z [...] lipca 2011 r. i [...] sierpnia 2011 r. Intencją skarżącego żądającego wszczęcia drugiego postępowania nadzorczego było zapewne wykazanie, iż ocena sformułowana przez organ orzekający w pierwszym postępowaniu nieważnościowym, stosownie do której decyzja Starosty [...] z [...] maja 2006 r. została wydana zgodnie z przepisami prawa i nie jest obarczona wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt K.p.a., jest wadliwa. Drogą ku temu winno było być jednak wówczas ewentualne kwestionowanie przed sądem administracyjnym legalności decyzji wydanych w pierwszym postępowaniu nieważnościowym, a niewchodzenie na drogę kolejnego postępowania w trybie art. 156 K.p.a. Kroki te nie zostały jednak przez skarżącego podjęte. Zarzuty skargi w tym zakresie są zatem nietrafne. Powyższą tezę potwierdzają przepisy prawa, orzecznictwo i doktryna, wskazujące zasady jakimi rządzi się postępowanie nieważnościowe. Wykluczają one również możliwość - jak chciał tego skarżący - wyeliminowania decyzji w postępowaniu nieważnościowym z tego względu, że decyzje z [...] stycznia 2008 r. i [...] sierpnia 2008 r. naruszyły prawo w sposób nierażący, lecz wystarczający do ich uchylenia. Odparcia wymaga także zarzut skarżącego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na to, że postępowanie zostało przeprowadzone bez udziału uczestników postępowania T. K. i Z. K. Otóż zauważyć należy, iż po pierwsze osoby te zmarły odpowiednio w 1996 i 1995 r., a zatem przed wszczęciem postępowania nie tylko nieważnościowego, ale także prowadzonego w trybie zwykłym, czyli zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] maja 2006 r.; po drugie sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/09). W ocenie Sądu jednak, w rozpoznawanej sprawie okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wystąpiła, a to z uwagi na fakt, iż ww osoby zmarły przed wszczęciem postępowania administracyjnego, którego skarga dotyczy. Z kolei ewentualni następcy prawni tych osób, o ile mieliby interes prawny w postępowaniu będącym przedmiotem oceny Sądu, mogliby mieć uprawnienia wynikające z art. 145 K.p.a. Podsumowując wskazać należy, iż nie dopatrzono się ani w materiałach sprawy, ani tym bardziej we wskazanej wyżej argumentacji skarżącego podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja Prezesa KZGW z [...] sierpnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. Kierując się, zatem przedstawionymi wyżej względami Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.